III OW 151/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej wobec M. Sp. z o.o. w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym opartego o art. 148 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.), dalej: "u.o.". W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, iż pismem z dnia [...] marca 2021 r., Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.e.a.“, art. 148 ust. 3 u.o. w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o: 1) wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec spółki M. w [...] jako zobowiązanego, która uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] polegającego na: - prowadzeniu rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...] , gm. [...]; - ustanowieniu zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów, w formie polisy ubezpieczeniowej, w wysokości 110 000,00 zł; 2) zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym; 3) zastosowanie środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym. Marszałek wyjaśnił, iż Wojewoda [...] kwietnia 2021 r. wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie a następnie [...] maja 2021 r., uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę według właściwości do Marszałka Województwa [...]. Dalej wskazał, że nie zgodził się argumentacją Wojewody i uznał, że organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2021 r., Marszałek ponownie przekazał sprawę Wojewodzie. Następnie przy piśmie z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda zwrócił akta sprawy Marszałkowi. Marszałek wskazał, iż brak swojej właściwości rzeczowej wywodzi z art. 20 § 1 pkt 2 u.e.a. wskazując, iż właściwym organem egzekucyjnym winien być organ jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócił uwagę, iż przepis ten wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego w "osobie wojewody“. Domniemanie to wynika z tego, że w przepisie tym wojewoda jako organ egzekucyjny został wymieniony bez jakichkołwiek przesłanek lub warunków, od których zależy jego właściwość rzeczowa. Oznacza to, że wojewoda jest organem egzekucyjnym świadczeń niepieniężnych co do zasady, a wyłączenie jego ewentualnej właściwości rzeczowej należy traktować w kategoriach wyjątku od zasady. Za takim rozumieniem art. 20 § 1 ww. ustawy przemawia również to, iż w przypadku każdego innego organu egzekucyjnego wymienionego w tym przepisie prawodawca wymienia przesłanki, od których zależy jego właściwość. Dotyczy to również organu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca wskazuje, że organ ten jest właściwy jako organ egzekucyjny tylko w przypadku decyzji, które zostały wydane przez jednostki organizacyjne tej jednostki samorządu terytorialnego. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie podstawę stanowi decyzja administracyjna wydana przez marszałka województwa, zatem do spornej kwestii odnosi się tylko ta część art. 20 § 1 pkt 2 u.e.a., która dotyczy wydawania decyzji. W ocenie Marszałka należy mieć na względzie, że nie cały ten przepis odnosi się do decyzji administracyjnych, bowiem składa się on z dwóch niezależnych części. Pierwsza część dotyczy poszczególnych rodzajów zadań, wykonywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawodawca wymienia zadania własne, zadania zlecone i zadania z zakresu administracji rządowej. W tych wypadkach organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym tylko, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym wynika wprost z ustawy, a egzekucja toczy się wyłącznie na podstawie ustawy. Chodzi zatem wyłącznie o te obowiązki, które wprost i bezpośrednio wynikają z ustawy i mogą być egzekwowane wyłącznie na podstawie ustawy. Jednocześnie wnioskodawca podkreślił, iż nie w każdym przypadku obowiązek niepieniężny ma swoje źródło w ustawie, bowiem może on niekiedy wynikać z aktu administracyjnego – tak jak w niniejszej sprawie. Jeżeli jednak źródłem egzekucji jest akt administracyjny, to organ samorządowy jest organem konstytucyjnym wyłącznie wtedy, gdy taką decyzję - akt administracyjny - został wydany przez samorządową jednostkę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, a nie jak określono we wniosku ze sporem o właściwość. W rozpoznawanej sprawie, spór negatywny pomiędzy organami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto jest właściwy do prowadzenia egzekucji obowiązków nałożonych decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. z 2022r., poz. 479, dalej: "u.e.a.") organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Zdaniem Marszałka Województwa [...] powołany wyżej przepis nie może stanowić podstawy określenia organu uprawnionego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja została wydana przez marszałka województwa, a w pozostałym zakresie przepis ten dotyczy egzekucji obowiązków powstałych z mocy ustawy. Powyższego stanowiska nie można podzielić. Marszałek bowiem pominął, że uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia egzekucji są wyznaczone przez zakres ich zadań własnych, zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej, i to niezależnie od formy realizacji tych zadań, a ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego są także organami egzekucyjnymi w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne (por. D. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wydanie II, LEX 2015, do art. 20 tej ustawy). Zwrócić należy uwagę, że z mocy art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: "u.o."). zadania samorządu województwa, o których mowa między innymi w art. 148 ust. 1, 3 i 4 u.o., są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W myśl zaś art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest marszałek województwa. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: "rozporządzenie z 2010 r."), jak i § 2 ust. 1 pkt 47 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie z 2019 r.") składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jak organ właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w niniejszym postanowieniu.