VII SAB/Wa 137/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. skargi K. D. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania ze skargi K. D. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] z siedzibą w [...] praw pasażerów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skargi K. D. z dnia 6 lutego 2019 r. IV. przyznaje skarżącej K. D. od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej K. D. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Skargą z dnia 14 lutego 2020 r. K. D. zakwestionowała bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie dotyczącej jej skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm.) w związki z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE nr 46 s. 1). Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowej skargi; 2. wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.), 3. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 13 lutego 2019 r. na podstawie art. 205a ust. 1 Prawa lotnicze go w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE wniesiona została do organu skarga w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia, która doręczona została w dniu 19 lutego 2019 r. Do dnia wniesienia skargi w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z uwagi na brak wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w dniu 17 września 2019 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniesione zostało ponaglenie w przedmiocie braku wszczęcia postępowania, które doręczone zostało w dniu 20 września 2019 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął postępowania w sprawie. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że jego działanie w sprawie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skargi pasażerki wniesionej na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko zaakcentował także znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania. W 2018 roku do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło ponad 17.000 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. W roku 2019 wpłynęło do organu około 7.200 skarg załatwianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz kolejnych - prawie 3.000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi brak kompetencji Prezesa Urzędu do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie, w dotychczasowym trybie i roczny okres przedawnienia roszczeń pasażerów, załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego i wskazanie aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. Jedną z przyczyn wzrostu wpływu spraw kierowanych do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi rok. W ocenie organu, wpływ na jego pracę ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów. Jednocześnie ci sami pracownicy sprawują dyżury telefoniczne na infolinii dedykowanej pasażerom i odpisują na wiadomości mailowe. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. należy uznać za niecelowe wymierzenie Prezesowi ULC grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, które to środki mają charakter fakultatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych regulacji p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i co do zasady jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem skierowano do organu ponaglenie. IV. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi K. D. wskazać należy, że sensem wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu administracji publicznej była niewątpliwie potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić zatem na właściwym organie załatwienie sprawy. W celu przypisania organowi odpowiedzialności za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podjął i nadal nie podejmuje. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcie bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, że do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności - co do zasady - w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że miała w niej miejsce bezczynność organu bowiem do dnia wydania wyroku nie załatwił on sprawy w terminie ustawowym (brak w tym względzie jakiejkolwiek informacji zwrotnej). Przyjmując więc nawet wydłużenie tego terminu do dwóch miesięcy, co może zostać uznane za uzasadnione z uwagi na potrzebę wyjaśnienia w sprawach lotniczych przyczyn opóźnienia lotu i ewentualnie podnoszonych przez przewoźnika powodów takiego stanu, w zasadzie organ nie podejmował terminowo jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia spawy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy K. D. bez zbędnej zwłoki, przy czym można warunkowo przyjąć że termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinien wynosić dwa miesiące od dnia wpływu skargi na przewoźnika. Tym samym sprawa powinna była zostać rozstrzygnięta co do zasady do dnia 19 kwietnia 2019 r. W kontekście powyższego Sąd uznał, że zaistniała w sprawie niedopuszczalna bezczynność (liczona od dnia 20 kwietnia 2019 r. do dnia wyrokowania), która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Pierwsza i jak dotąd jedyna czynność organu nastąpiła dopiero w dniu 6 kwietnia 2020 r., a więc bez mała po 14 miesiącach od dnia wniesienia skargi pasażerki i w dodatku dopiero po tym, jak została wniesiona skarga do tutejszego Sądu. Pomimo skierowania skargi do Sądu sprawa nie została w sposób merytoryczny zakończona, co blokuje Skarżącej możliwość otrzymania ewentualnego odszkodowania od przewoźnika lotniczego. Dokonując w tych okolicznościach sprawy wartościowania rażącego charakteru bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takie warunki zaistniały zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Sąd ocenia opóźnienie organu jako znaczne i nieuzasadnione, bowiem żadna czynność nie została podjęta po wpływie skargi na przewoźnika. Podobnie było po złożeniu ponaglenia. Dopiero na skutek skargi do Sądu organ zawiadomił strony o tym, że zostało wszczęte postępowanie. To wskazuje na rażący charakter naruszenia prawa do terminowego zakończenia sprawy. Przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości). Pojęcie prawa, którego naruszenie oceniane jest pod kątem tego, czy jest ono rażące, nie ogranicza do grupy przepisów o terminach załatwienia spraw i obejmuje także przepisy determinujące sposób działania organu. Pewnym usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji, mającym jednak wpływ wyłącznie na wysokość przyznanej sumy pieniężnej, są okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które - co jest Sądowi z urzędu wiadome - w latach 2017-2019 wpłynęły do tego organu w znacznych ilościach. Powód wzrostu liczby spraw, który jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, również ma wpływ na wynik sprawy bowiem jest przez organ niezawiniony (tj. wzrost liczby spraw). Niemniej jednak biorąc to pod uwagę Sąd uznaje, że organ naruszył przepisy obligujące go do terminowego załatwiania spraw oraz o informowaniu pasażerów o przyczynach zaistniałej zwłoki. Szczególnie wadliwe, bowiem naruszające zasadę zaufania obywateli do organów, jest niepodejmowanie jakichkolwiek działań przez ponad rok od daty wpływu skargi pasażerki. W konsekwencji, o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu bezczynności i rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Przyznanie jej w wysokości postulowanej w skardze byłoby sankcją nazbyt dolegliwą, nie uwzględniającą sytuacji organu jak i nie do końca kompensacyjnej roli takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ). Ponadto rekompensatą za opóźnienie lotu nie może być przyznawane przez Sąd świadczenie a odszkodowanie należne ryczałtowo od przewoźnika lotniczego. Nie można jednak podzielić argumentów organu, że w tej sprawie pasażerka nie powołała się na poniesienie szkody czy innego uszczerbku z powodu bezczynności. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez ponad rok i w związku z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości. W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14). W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie żądanie Skarżących podlegało oddaleniu, podobnie jak żądanie wymierzenia organowi grzywny. Sąd zobowiązał również organ do załatwienia skargi pasażerki, co z uwagi na znaczny stan bezczynności powinno nastąpić niezwłocznie. Nie było przy tym powodów do nakazania wszczęcia postępowania. Postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszonego w dniu 19 lutego 2019 r. żądania i jest nadal otwarte. Organ ma zatem zakończyć to postępowanie stosownym rozstrzygnięciem. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej na które składa się uiszczony wpis od skargi, koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w oraz opłata za pełnomocnictwo orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.