II SA/Sz 461/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K. O., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji odmówił panu K. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą, z powodu niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, iż powyższa podstawa odmowy przyznania świadczenia była wadliwa bowiem następowała w oderwaniu od całości regulacji ustawy oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W obecnym stanie prawnym - będącym następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - organy administracji mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Pomimo jednak naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię Kolegium uznało, że nie miało to wpływu na prawidłowość decyzji odmownej, albowiem odmowa powinna nastąpić z innej przyczyny. Wyjaśniono, iż przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (jego niepodejmowaniem) osoby sprawującej opiekę ("w celu sprawowania opieki"). Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Organ odwoławczy uznał, iż twierdzenie strony, że od pół roku przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musiała zrezygnować z zatrudnienia bądź jego podejmowania z uwagi na konieczność stałej opieki nad mamą, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Z akt wynika, że w tym czasie K. O. był osobą aktywną zawodowo, ponieważ prowadził działalność gospodarczą od [...] czerwca 2018 r. Czyli od chwili zaistnienia konieczności opieki nad niepełnosprawną mamą, wnioskodawca godził opiekę z działalnością gospodarczą. Z historii wpisu w centralnej ewidencji wynika, że do dnia [...] października 2021 r. tj. zaprzestania działalności, strona nie dokonywała zawieszenia działalności. Skoro D. O. od maja 2021 r. zamieszkała z synem, który od tego czasu sprawuje nad nią opiekę, a K. O. prowadził wtedy działalność gospodarczą, to trudno uznać, że opieka nad matką wymagała rezygnacji z zatrudnienia. Brak było zatem bezpośredniego związku przyczynowego konieczności opieki nad matką a ustaniem aktywności zawodowej strony. W ocenie organu odwoławczego stan nieaktywności zawodowej wnioskodawcy z pewnością spowodowany był innymi okolicznościami, ale z pewnością nie był wynikiem bezpośrednim koniecznej opieki nad matką. Wyjaśniono, iż niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Kolegium nadmieniło też, iż jakkolwiek z niepełnosprawnością w znacznym stopniu bliskiej osoby w rodzinie wiąże się zawsze konieczność pomagania jej, opiekowania się nią, a więc z poświęceniem tej osobie czasu, uwagi, nierzadko również z dodatkowymi kosztami, to jednak samo niesienie pomocy takiej osobie i wspieranie jej, nie jest - w świetle obowiązujących przepisów - wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba rezygnacji z zatrudnienia czy podjęcia zatrudnienia, takie świadczenie przysługuje. Wobec powyższego organ uznał, iż przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie powinien być brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Pismem z [...] maja 2022 r. K. O. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że istniał ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakończeniem przezeń działalności gospodarczej a koniecznością sprawowania opieki nad mamą. Związek ten istniał od momentu wspólnego zamieszkania w marcu 2021 r. do zamknięcia działalności gospodarczej w październiku 2021 r. Stan zdrowia niepełnosprawnej pogarszał się systematycznie i zniknęła wszelka możliwość, że odzyska sprawność i będzie mogła samodzielnie funkcjonować. Ponadto ustała wszelka możliwość pomocy ze strony najbliższej rodziny (tj. brata) i sąsiadów. Oświadczył, iż po operacji matki mógł liczyć początkowo na pomoc ze strony brata i sąsiadów. Wówczas z uwagi na tą pomoc mógł jeszcze względnie spokojnie kontynuować działalność gospodarczą. Jednak z uwagi na stale pogarszający się stan zdrowia mamy musiał ograniczyć zakres tej działalności gospodarczej w postaci znacznego ograniczenia podejmowanych zleceń. Wnikało to z konieczności szybszych powrotów do domu lub stałej obecności w domu spowodowanej troską o właściwą opiekę lub nieobecnością umówionego opiekuna. Wyjaśnił także, iż alkoholizm brata, uciążliwość jego zachowań wynikających z nadużywania przez niego alkoholu lub innych substancji odurzających, awantury, jego złe traktowanie mamy zmusiły skarżącego do zaprzestania wszelkich kontaktów z bratem. Ponadto brat kierował wobec skarżącego i mamy groźby karalne oraz zniszczył skarżącemu samochód w konsekwencji czego zmuszony był zezłomować auto. W związku z tym zdarzeniem w Sądzie Rejonowym w K. [...] Wydziale Karnym zapadł nieprawomocny wyrok skazujący (sygn. akt [...] [...]). Nadto sąsiedzi dotychczas wspierający skarżącego w opiece na niepełnosprawną w obawie o swoje mienie i zdrowie zaprzestali wszelkich wizyt. Dodatkowo są zajęci własnym życiem zawodowym lub wychowywaniem małoletnich dzieci. W tej sytuacji, zmuszony był do zamknięcia działalności gospodarczej na rzecz opieki nad mamą i poświęcenia jej całego czasu. W konsekwencji skarżący utracił możliwość wszelkiej pracy zarobkowej. Do skargi dołączono dodatkowo oświadczenia osób, które sprawowały opiekę nad matką w okresie poprzedzającym przejęcie w całości tej opieki przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem z [...] lipca 2022 r. skarżący poinformował Sąd, iż matka zmarła [...] lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie wniosku organu administracji nie zakwestionowanego przez stronę skarżącą została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust 1 pkt 4 i ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy uznał, iż wnioskowane świadczenie mu nie przysługuje, albowiem nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ odwoławczy przedstawił prawidłową i powszechnie przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. prawidłowo przyjmując, iż po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, organy administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, winny badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Słusznie tym samym organ odwoławczy uznał, iż wskazana przez organ I instancji przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie mógł stanowić postawy odmowy tego świadczenia. Wymagającą rozstrzygnięcia i sporną pomiędzy organem odwoławczym a stroną skarżącą jest wskazana przez ten organ podstawa odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Owa odmowa została umotywowana stwierdzeniem przez Kolegium na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie organ za rozstrzygające uznał ustalenie, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od maja 2021 r. (tj. od daty zamieszkania z niepełnosprawną matką) do [...] października 2021 (tj. do daty formalnego zakończenia działalności gospodarczej). Zwrócono też uwagę, iż skarżący nie dokonywał zawieszenia działalności gospodarczej. Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, iż opieka nad matką nie wymagała rezygnacji pracy a stan nieaktywności zawodowej wnioskodawcy spowodowany był innymi, nieokreślonymi okolicznościami. W odniesieniu do powyższego stanowiska skarżący wskazał, iż początkowo mógł liczyć na pomoc innych osób, lecz ostatecznie utrzymanie takiego stanu nie było możliwe z uwagi na pogarszający się stan zdrowia natki oraz naganną postawę brata, który nie tylko zaprzestał pomocy w opiece nad matką, ale utrudnił możliwość uzyskiwania takiej pomocy przez skarżącego od osób trzecich. Skarżący wraz ze skargą przedstawił też dowody potwierdzające, że mógł w pierwszym okresie po wprowadzeniu się matki liczyć na pomoc sąsiadów, ale taki stan rzeczy nie mógł się utrzymać przez dłuższy okres czasu ze zróżnicowanych przyczyn (agresywne zachowanie brata skarżącego, urodzenie dziecka i związane z tym zwiększenie innych obowiązków przez osobę wspierającą skarżącego). W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja jest przekonująca oraz należycie poparta dowodami. Wynika z niej, iż w początkowym okresie, w którym skarżący wspólnie z matką zamieszkał i podjął się sprawowania nad nią opieki, zapewniał ją w wymaganym zakresie wspomagając się pomocą innych, obcych osób. Tylko owa pomoc umożliwiała mu kontynuowanie działalności gospodarczej w ograniczonym zakresie. Ostatecznie jednak brak dalszej możliwości utrzymania opieki nad matką z pomocą innych osób oraz pogorszenie się jej stanu zdrowia sprawiło, iż skarżący musiał taką opiekę podjąć w pełnym zakresie. Wówczas zamknął działalność gospodarczą i poświęcił się opiece nad niepełnosprawną. Nie sposób też nie dostrzegać, iż ani w wywiadzie środowiskowym ani w ocenie dokonywanej przez organ I instancji nie kwestionowano adekwatności opieki sprawowanej przez skarżącego w stosunku do potrzeb niepełnosprawnej. Jawi się więc ona jako prawidłowa. Wobec powyższego w ocenie Sądu, organ odwoławczy niezasadnie uznał, iż w badanej sprawie brak było związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez wnioskodawcę, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, albowiem taki niewątpliwy związek istniał. Tym samym organ wadliwie zastosował art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezależnie od powyższego, w tym miejscu należy wskazać, że obowiązkiem każdego organu administracji, zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, ustalenie na jego podstawie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i zastosowanie doń właściwej normy prawa materialnego. W motywach decyzji organ powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto, stosownie do art. 10 k.p.a., organ winien umożliwić stronie czynny udział w jego toku, przy czym w myśl art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skoro w badanej sprawie organ I instancji w ogóle nie podjął się weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę wydania przez organ odwoławczy decyzji odmownej i nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego zrozumiałym jest, że strona zaskarżając decyzję organu gminy skoncentrowała się na kwestionowaniu wadliwego zastosowania wskazanego jako podstawa odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Jeśli organ odwoławczy zamierzał badać niepoddaną dotychczas ocenie organu I instancji okoliczność, winien był przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w tym zakresie i umożliwić skarżącemu przedstawienie swoich racji oraz dowodów. Niepodjęcie powyższych działań, daje podstawy do uznania zasadności zarzutów skargi także z uwagi na naruszenie przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W toku dalszego postępowania Kolegium winno rozpatrzyć odwołanie skarżącego mając na względzie poczynione wyżej ustalenia oraz uwzględnić okoliczność, iż podopieczna Skarżącego zmarła (według oświadczenia w dniu [...] lipca 2022 r.). Powyższe nie wyklucza jednak przyznania świadczenia za okres, w którym opieka nad niepełnosprawną była sprawowana.