I OSK 1060/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Grybów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 160/19 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Grybów w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek A. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 160/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Grybów w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego, w pkt 1 zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 1 miesiąca, stwierdził, że Burmistrz Miasta Grybów dopuścił się bezczynności w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym przez Naczelnika Miasta, i Gminy Grybów postanowieniem z dnia [...] czerwca 1987 r. nr [...] (pkt 2) oraz w pkt 3 stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. A. G. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Grybów w sprawie o rozgraniczenie działki nr ew. [...] położonej w G., stanowiącej własność skarżącego, objętej księga wieczystą KW nr [...], z działkami sąsiednimi o nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie o rozgraniczenie działki zostało wszczęte na jego wniosek postanowieniem Naczelnika Miasta i Gminy Grybów z dnia [...] czerwca 1987 r. Do dokonania rozgraniczenia został wyznaczony uprawniony geodeta B. W. Czynności wyznaczono na dzień 2 lipca 1987 r., a w postępowaniu o rozgraniczenie – jak wynika z ww. postanowienia – oprócz skarżącego uczestniczyły jeszcze cztery – wymienione imiennie – osoby. Skarżący podniósł, że do tej pory nie otrzymał orzeczenia załatwiającego jego wniosek o rozgraniczenie. Do skargi dołączył pismo Burmistrza Miasta Grybów z dnia 1 kwietnia 2019 r. informujące skarżącego o tym, że Urząd Miejski w Grybowie jest w posiadaniu wyłącznie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, że zwracał się on imiennie do uprawnionego geodety o dostarczenie dokumentacji z dalszego toku postępowania, m.in. operatu geodezyjnego, lecz nie została ona przedłożona w Urzędzie, który bez stosownej dokumentacji nie może zakończyć postępowania administracyjnego w formie decyzji. Do skargi dołączono również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, który uznał ponaglenie skierowane przez A. G. za nieuzasadnione, stojąc na stanowisku, że Burmistrz Miasta Grybów nie prowadzi postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte [...] czerwca 1987 r. pod rządami ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.). Sąd z urzędu przeprowadził dowód z operatu pomiarowego wykonanego przez geodetę B. W. Operat ten został wpisany do ewidencji 31 grudnia 1987 r. pod numerem [...]. W sprawozdaniu technicznym znajduje się adnotacja geodety, że operat został wykonany dla likwidacji sporu granicznego i obejmuje m.in. "zgodę stron na okazany przebieg granicy". W aktach brak jest w ogóle protokołu granicznego dlatego nie można ustalić, czy rzeczywiście ugoda (tj. "zgoda na okazany przebieg granic") została zawarta. Braki w dokumentacji uniemożliwiają ocenę czy do ugody doszło w 1987 r. (jak stwierdził geodeta w sprawozdaniu technicznym), czy też nie. Porównanie map znajdujących się w przesłanym operacie jak i naniesionych odręcznie notatek przez skarżącego na te same dokumenty (opis i mapa działki [...]) wskazuje, że najprawdopodobniej nie doszło w rzeczywistości do ugody. Skarżący zaznaczył bowiem sporny teren ciągnący się wzdłuż granicy działki [...] i działek [...]. Sąd stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k.", postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 1989 r. (art. 60 P.g.k.), prowadzić należało według przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu ówczesna władza miernicza powinna ocenić wykonaną dokumentację pod kątem, czy potwierdza ona zawartą ugodę – czy też nie i w takim przypadku przekazać sprawę do sądu powszechnego. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się również informacja (pismo Starostwa Powiatowego z dnia 12 marca 2019 r.), że zostało wszczęte z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr [...], która to działka najprawdopodobniej przylegała do działki [...] należącej do skarżącego. W aktach brak jest jednak danych pozwalających Sądowi na weryfikację relacji pomiędzy działką nr [...] (zaznaczanej na mapie i opisie pochodzących z 1987 r.), a działką nr [...] wskazywaną w 2019 r. Ponadto przedmiotem rozgraniczenia miała być działka [...] od strony działki [...] oraz [...]. Zdaniem Sądu, z powodu upływu czasu wydaje się więc zasadne stanowisko Burmistrza o zasadności ponownego przeprowadzenia prac geodezyjnych. Jednakże stanowisko to zostało przesłane do Starostwa w dniu 18 lipca 2016 r. po wniesieniu uwag przez skarżącego w piśmie z dnia 20 maja 2016 r. W aktach brak jest danych o zakończeniu prac pomimo dwukrotnych pism skarżącego (z dnia 8 czerwca 2017 r. i z dnia 8 stycznia 2018 r.). Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym dekretem o rozgraniczeniu nieruchomości gospodarzem postępowania rozgraniczeniowego jest organ administracyjny (nazywany w dekrecie "władzą mierniczą"). To on wszczyna postępowanie rozgraniczeniowe i jeśli do ugody nie dojdzie - przekazuje z urzędu sądowi sprawę wraz z opinią (art. 7 ust. 3 dekretu). Co więcej, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu to organ administracyjny, a nie wnioskodawca wybiera geodetę ("niezwłocznie po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego powiatowa władza miernicza wyznaczy do przeprowadzania czynności ustalenia granic mierniczego"). Nie były więc zasadne tłumaczenia Burmistrza Miasta Grybów, że geodeta prowadził pomiary na zlecenie inwestora. Sąd doszedł więc do wniosku, że Burmistrz Miasta Grybów, co najmniej od dnia 25 maja 2015 r. pozostawał bezczynny kierując dotychczasowe postępowanie do starosty jako organu właściwego w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 P.g.k. obecnie obowiązującego Prawa geodezyjnego i kartograficznego organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miast) i to te organy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Niezasadna więc była argumentacja organu o bezczynności samego skarżącego. Organ więc powinien ustalić, czy zgromadzone dokumenty potwierdzają zawarcie ugody czy też nie przed geodetą, a następnie stosownie do tych ustaleń postąpić zgodnie z powołanym art. 7 dekretu. Dodatkowo organ powinien ustalić w oparciu o aktualne zaawansowanie ponownych prac geodezyjnych, czy w sprawie nie doszło do wszczęcia ponownego postępowania rozgraniczeniowego lub modernizacyjnego w oparciu o nowe przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Możliwe jest bowiem, że działki pierwotnie objęte postanowieniem o rozgraniczeniu z 1987 r. zmieniły numerację lub powierzchnię. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Grybów, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 52 i art. 60 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz - wskutek tego naruszenia - naruszenie przepisów postępowania przez brak należytej analizy prawnoprocesowej co do kwestii właściwości Burmistrza Miasta Grybów w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, w ślad za tym co do legitymacji biernej w niniejszym postępowaniu sądowo - administracyjnym, nadto przez uznanie że przedmiotowe postępowanie jest w toku, zaś Burmistrz Miasta Grybów pozostaje w bezczynności. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego. To związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę na bezczynność wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte [...] czerwca 1987 r., natomiast oceniając zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy doszedł do przekonania, że Burmistrz Miasta Grybów, co najmniej od 25 maja 2015 r. pozostawał bezczynny. Tymczasem skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 52 i art. 60 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze kasacyjnej sformułowano co prawda wniosek, że naruszenie ww. przepisów materialnoprawnych skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, jednakże jej autor nie wskazał żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też Kodeksu postępowania administracyjnego, które skutkowałyby błędną oceną właściwości Burmistrza Miasta Grybów do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym czy też wadliwym uznaniem, że postępowanie jest w toku. Zauważyć należy, że przy skardze na bezczynność rolą Sądu jest ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. W przypadku zarzucanej organu administracji publicznej rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się zatem do ustalenia, czy w sprawie doszło do bezczynności, tj. do sytuacji w której organ będąc do tego zobowiązany, w ustawowym terminie nie załatwił sprawy w formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na bezczynność dokonuje jedynie ustaleń w zakresie czy miała miejsce bezczynność, czy też nie. Tego rodzaju działania Sądu składają się na stan faktyczny sprawy i wszelkie ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu mogą być podnoszone tylko w ramach zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu, skarga kasacyjna nie może zostać oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd w takiej sprawie nie ustala o uprawnieniach wynikających z przepisów prawa materialnego, lecz ustala jedynie czy organ administracji rozstrzygnął wniosek strony. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że brak innych zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji. Jeżeli strona nie podważy skutecznie podstawy faktycznej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, to jest ona wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do wskazanego wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1841/10, z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1119/08 oraz z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt I OSK 747/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niepowołanie w ramach podstaw skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji właściwych przepisów postępowania, poprzez które możliwe stałoby się podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika że organ nie pozostaje w bezczynności, powoduje że wiążący jest stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe rozważania, skoro skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku, a wynika z niego że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w 1987 r., a Burmistrz Miasta Grybów pozostaje bezczynny w sprawie co najmniej od 25 maja 2015 r., to skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie określono formy ich naruszenia, tj. błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do samodzielnego uzupełnienia czy też korygowania zarzutów. Dodatkowo zauważyć trzeba, że z art. 30 ust. 1 P.g.k. wynika jedynie właściwość organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe, które może być przeprowadzone nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu, a art. 52 w zw. z art. 60 P.g.k. określa, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. przed dniem 1 lipca 1989 r., prowadzić należało według przepisów dotychczasowych. Istotnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku przytoczył treść powołanych przepisów, jednakże na tej podstawie nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 czy też art. 52 w zw. z art. 60 P.g.k. Sąd I instancji wskazał jedynie, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte pod rządami obowiązującego wówczas dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem stosownie do jego art. 7 ust. 2 i 3 ówczesna władza miernicza powinna ocenić wykonaną dokumentację. Braki w aktach uniemożliwiły natomiast Sądowi ocenę czy doszło w 1987 r. do zawarcia ugody przed mierniczym czy też nie. Sąd stwierdził ponadto, że niezasadne było kierowanie dotychczasowego postępowania do starosty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 30 ust. 1 P.g.k. nie pozostawia wątpliwości jaki organ jest właściwy w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości, a ponadto bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objęta KW [...], której właścicielem jest A. G. i działki sąsiednie położone są na terenie gminy miejskiej Grybów, a zatem skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie braku swojej właściwości do rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast art. 65 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Z przepisów tych wynika, że to rolą i obowiązkiem organu jest przestrzeganie właściwości, zaś strona może kierować podanie do takiego organu, który jej zdaniem jest właściwy. To zatem Burmistrz Miasta Grybów, o ile uznawał się za niewłaściwy powinien podjąć odpowiednie czynności i przekazać sprawę organowi właściwemu w formie prawem przywidzianej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek A. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., bowiem skarżący nie wykazał aby takie koszty poniósł.