III SA/Gl 670/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 lipca 2022 r. nr SKO.FD/41.4/33/2022/5542 w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej w zakresie dotacji celowej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 1 lipca 2022 r. nr SKO.FD/41.4/33/2022/5542 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako organ, SKO) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. G. (dalej jako skarżąca, strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej jako organ I instancji, organ dotujący) z dnia 14 marca 2022 r. w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu [...] Fundacji z siedzibą w R. (dalej jako Fundacja) za zobowiązania z tytułu niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, tj. dotacji celowej w kwocie 18.850 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej od 24 maja 2019 r. oraz kosztów postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm., dalej: kpa), oraz art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.). Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z 19 czerwca 2020 r., znak [...] organ I instancji określił Fundacji wysokość dotacji celowej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 18.850 zł. Fundacja nie zwróciła tej należności, co skutkowało wystawieniem tytułu wykonawczego TW-1 z 21 września 2020 r. Dnia 28 stycznia 2021 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia na członka zarządu odpowiedzialności za zwrot dotacji udzielonej uprzednio Fundacji. Postępowanie to zostało zawieszone w związku ze złożeniem przez prezesa zarządu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji określającej wydanej wobec Fundacji. SKO odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co z kolei otworzyło drogę do procedowania wobec strony w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji. Pierwsza chronologicznie decyzja organu I instancji z 8 września 2021 r. została uchylona decyzją SKO z 12 listopada 2021 r. Organ podniósł, że bezskuteczność egzekucji wobec Fundacji została ustalona wyłącznie na podstawie dowodów zgromadzonych z urzędu, o których jednak strona nie została powiadomiona. Nadto z uzasadnienia decyzji nie wynikało na jaki dzień ustalono brak majątku Fundacji, a powołanych w uzasadnieniu decyzji dowodów brakowało w aktach sprawy. SKO zarzuciło również, że organ I instancji niesłusznie zaniechał wezwania Fundacji do wykazania mienia, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie zaległości. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że w siedzibie Fundacji brak było oznak prowadzonej działalności. Pod adresem, pod którym miała działać Fundacja zamieszkiwał członek zarządu. Było to jego prywatne mieszkanie nie stanowiące majątku Fundacji. Fundacja nie posiadała innych nieruchomości, nie była właścicielem samochodów, a wskutek tego, że jej siedziba znajdowała się w mieszkaniu prywatnym, nie udało się ustalić majątku ruchomego. Ponadto organ I instancji ustalił, że na wskazanym rachunku bankowym nie było żadnych środków. Wykonując obowiązek nałożony decyzją SKO organ I instancji pismem z 29 grudnia 2021 r. wezwał Fundację do złożenia oświadczenia o posiadanym majątku i źródłach dochodu. Przesyłka, po dwukrotnej awizacji, została uznana za doręczoną. W związku z tym organ I instancji stwierdził bezskuteczność egzekucji wobec Fundacji wskazując na brak możliwości jej skutecznego prowadzenia. Ustalając termin zwrotu dotacji organ I instancji wskazał, że 12 lutego 2020 r. Fundacja została wezwana do złożenia sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego pod nazwą Działanie i Wyobraźnia - w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Poinformowano również Fundację, że zgodnie z zawartą umową, niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Pismo doręczono do Fundacji 18 lutego 2020 r., zatem siedmiodniowy termin do sprawozdania upłynął 25 lutego 2020 r. Zdaniem organu od dnia następnego rozpoczął swój bieg piętnastodniowy termin do zwrotu dotacji, który upłynął 12 marca 2020 r. Zdaniem organu I instancji w dacie płatności strona postępowania była członkiem zarządu Fundacji, co uzasadniało przeniesienie odpowiedzialności za zobowiązania na stronę. Skarżąca nie wykazała mienia Fundacji, z którego możliwym byłoby zaspokojenie roszczenia. Te wszystkie okoliczności doprowadziły organ I instancji do wydania decyzji z 14 marca 2022 r. o odpowiedzialności strony za opisane na wstępie należności publicznoprawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania strony, w decyzji zaskarżonej do tutejszego Sądu podzieliło ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji. Oceniając ustalony stan faktyczny przez pryzmat normy prawa materialnego organ podał, że stosownie do art. 116 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540), powstanie odpowiedzialności członka zarządu osoby prawnej za jej zaległości podatkowe uwarunkowane jest łącznym zaistnieniem przesłanek pozytywnych, to jest: - powstaniem zaległości podatkowej z tytułu zobowiązań podatkowych, których termin płatności upływał w czasie pełnienia funkcji przez odpowiadającego za nie członka zarządu, - bezskutecznością egzekucji skierowanej do spółki w całości lub w części. W sytuacji, gdy te pozytywne przesłanki zachodzą, członek zarządu może uwolnić się od odpowiedzialności, gdy zostanie wykazana jedna z następujących przesłanek: - we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające upadłości (postępowanie układowe), - niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęcie postępowania układowego nastąpiło bez jego winy, - członek zarządu wskazuje mienie spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. Nie ulegało wątpliwości organu, że w czasie, gdy zaległości powstały strona była członkiem zarządu Fundacji. Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. wezwano Fundację do złożenia sprawozdania końcowego, informując ją, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkować w oparciu o § 9 ust 6 ww. umowy dotacji, uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako ufp). Strona zaś swoją rezygnację z pełnionej funkcji w zarządzie złożyła dopiero 6 listopada 2020 r. Z tą datą stosowne oświadczenie zostało doręczone Fundacji. Organ I instancji wskazał, iż Wobec Fundacji przeprowadzono bezskuteczną egzekucję, a skarżąca nie wykazała przesłanek egzoneracyjnych, które uwolniłyby ją od odpowiedzialności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że bezskuteczność egzekucji z majątku Fundacji nie budzi wątpliwości. Majątkiem Fundacji jest fundusz założycielski w wysokości 500 zł. Nie ustalono, jakoby Fundacja posiadała inny majątek. Odpowiadając na zarzut, jakoby nie ustalono stanu posiadania ruchomości w siedzibie Fundacji organ podniósł, że siedzibą jest mieszkanie prywatne członka zarządu Fundacji. Próby podjęcia czynności w tym mieszkaniu nie powiodły się, brak było oznak prowadzenia działalności, na co wskazywała również obecna osoba z sąsiedztwa. Zdaniem organu niezasadne były twierdzenia odwołania, jakoby strona faktycznie nie pełniła funkcji członka zarządu. Rezygnację z pełnionej funkcji złożyła po dacie powstania i płatności zobowiązania. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji a to art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy przez pominięcie dowodów wskazujących na to, że postepowanie egzekucyjne nie zostało w sprawie przeprowadzone prawidłowo i brak jest bezskuteczności egzekucji w całości lub części; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji a to art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej i uznanie, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie egzekucyjne prowadzące do wniosku o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji, podczas gdy w dalszym ciągu nie udało się wejść do siedziby Fundacji i dokonać czynności egzekucyjnych w postaci opisu i oszacowania przedmiotów należących do fundacji bądź jednoznacznego stwierdzenia ich braku, zatem nie sposób twierdzić, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone prawidłowo i doprowadziło bez żadnych wątpliwości do wniosku, że jest ono bezskuteczne; c) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 116a w zw. z art. 116 Ordynacji podatkowej poprzez orzeczenie o odpowiedzialności posiłkowej skarżącej za zobowiązania Fundacji, wobec braku ziszczenia się przesłanki bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca m.in. wskazała, że zaniechano wejścia do siedziby Fundacji i nie dokonano spisu i oszacowania jej majątku. Zdaniem skarżącej przeniesienie odpowiedzialności na osoby trzecie jest przedwczesne ponieważ organ I instancji nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych w siedzibie Fundacji i nie umorzył postępowania egzekucyjnego co pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, że egzekucja była bezskuteczna. Istotne znaczenie ma wizja w siedzibie fundacji, która pozwoli ustalić jej majątek. Skarżąca uzasadniła dalej, że faktycznie nie pełniła żadnej funkcji w organie Fundacji w czasie, gdy powstawało zobowiązanie, co winno stanowić okoliczność uwalniającą ją od odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Na wstępie zaznaczyć należy, że w sprawie zawisłej pod sygnaturą akt III SA/Gl 639/22, tutejszy Sąd orzekał w sprawie ze skargi strony na decyzję SKO w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w tamtym wyroku. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne. Przede wszystkim prawidłowo organ ustalił datę zwrotu dotacji oraz fakt, że w tym czasie skarżąca była członkiem zarządu Fundacji. Okoliczności te nie były sporne między stronami, jednak skarżąca podnosiła, że faktycznie nie wykonywała swojej funkcji. Zarzut ten okazał się jednak gołosłownym. Nie ulegało wątpliwości, że rezygnację z funkcji w zarządzie Fundacji skarżąca złożyła już po dacie, w której przypadał termin płatności z tytułu zwrotu dotacji. Skarżąca zaś nie wykazała, jakoby przed tą datą uniemożliwiano jej wykonywanie zadań w organie, jakoby nie miała dostępu do siedziby Fundacji i była faktycznie pozbawiona wpływu na jej funkcjonowanie. Nie wykazała też jakichkolwiek innych przyczyn, chociażby zdrowotnych, które pozbawiałyby ją faktycznej możliwości pełnienia funkcji. Słusznie zatem organ ustalił, że strona pełniła funkcję członka zarządu Fundacji w czasie, w którym przypadał termin zwrotu dotacji. Tylko faktyczna i obiektywna niemożność sprawowania funkcji może uwalniać od odpowiedzialności. Bez znaczenia zaś pozostaje to, gdy członek zarządu dobrowolnie ogranicza swoje działania. Dla odpowiedzialności członków zarządu za zaległości spółki nie ma znaczenia podział obowiązków przyjęty wewnątrz organu. Członek zarządu ponosi tę odpowiedzialność w związku z pełnieniem funkcji, a nie w związku z wykonywaniem w Fundacji określonych zadań. Drugi wątek sporu dotyczy stanu majątkowego Fundacji i bezskuteczności egzekucji z jej majątku. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że organ I instancji zebrał wszystkie te dowody, które mógł pozyskać, aby ustalić stan majątkowy Fundacji. W toku wszczętego postępowania egzekucyjnego pozyskał dane dotyczące rachunków bankowych i stanu posiadania. Ustalił, że Fundacja nie jest właścicielem nieruchomości ani ruchomości, nie posiada środków na rachunku bankowym, nie prowadzi działalności, a jej siedziba mieści się w prywatnym mieszkaniu, które nigdy nie weszło w skład zasobów majątkowych Fundacji. Nie było możliwe prowadzenie egzekucji z tego mieszkania. Fundacja również nie podjęła wezwania do przedstawienia swojego majątku. Próba ustalenia majątku Fundacji w jej siedzibie okazała się nieskuteczna. W konsekwencji nie są zasadne zaruty skarżącej, jakoby organ nie dokonał oględzin majątku Fundacji znajdującego się w jej siedzibie i nie ustalił, że taki majątek rzeczywiście istnieje. Organ nie dokonuje ustaleń faktycznych w próżni, lecz zawsze w odniesieniu do określonej normy prawnej. W sprawie wskazać należy, że kwota środków do zwrotu stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 6 ufp. Jak stanowi przepis art. 67 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W myśl art. 107 § 1 Ordynacji podatkowej, w przypadkach i w zakresie przewidzianym w Rozdziale 15 tejże ustawy, za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie. Ponadto odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu. Te okoliczności zostały w ninieszej sprawie ustalone przez organ. W ocenie Sądu Organy w niniejszej sprawie prawidłowo również uznały, że stosownie do art. 116 § 1 i § 2 OP powstanie odpowiedzialności członka zarządu spółki za jej zaległości podatkowe uwarunkowane jest łącznym zaistnieniem przesłanek pozytywnych, to jest: - powstaniem zaległości podatkowej z tytułu zobowiązań podatkowych, których termin płatności upływał w czasie pełnienia funkcji przez odpowiadającego za nie członka zarządu, - bezskutecznością egzekucji skierowanej do spółki w całości lub w części. W sytuacji, gdy te pozytywne przesłanki zachodzą, członek zarządu może uwolnić się od odpowiedzialności, gdy zostanie wykazana jedna z następujących przesłanek: - we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające upadłości (postępowanie układowe), - niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęcie postępowania układowego nastąpiło bez jego winy, - członek zarządu wskazuje mienie spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. Skarżąca powoływała się w sprawie na istnienie majątku Fundacji, z którego możliwe było prowadzenie egzekucji, co miało ją uwolnić od odpowiedzialności za zobowiązania określone w decyzji organu. Jednak obowiązek wykazania tego mienia spoczywa na stronie. Oznacza to, że to nie organ ma w nieskończoność poszukiwać majątku osoby prawnej, lecz to strona jako były członek zarządu ma ten majątek wskazać. Musi to być majątek realny, umożliwiający zaspokojenie należności. W sprawie zaś strona odsyłała organ do siedziby Fundacji, do której tak naprawdę nie można było wejść. Strona nawet nie wskazała, czy i jaki majątek powinien się znaleźć w siedzibie Fundacji. Przypuszczenia skarżącej, że taki majątek istnieje, są niewystarczające dla uwolnienia jej od odpowiedzialności. Przepis wyraźnie wymaga wykazania mienia, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości. Sąd podziela pogląd, że przesłanka bezskuteczności egzekucji rozumiana jest jako brak możliwości przymusowego zaspokojenia wierzyciela publicznoprawnego w toku wszczętej i przeprowadzonej przez organ egzekucyjny egzekucji skierowanej do majątku spółki. Może być wykazana nie tylko na podstawie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, ale także w inny sposób (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III FSK 776/21). W konsekwencji dla odpowiedzialności strony w niniejszej sprawie nie było koniecznym umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wystarczającym bowiem było ustalenie faktycznej niemożności skutecznego prowadzenia tego postępowania. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.