III OSK 2395/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/19 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. II SA/Wa 1670/19, po rozpoznaniu skargi A. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 19 kwietnia 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768; dalej: uKAS), w oparciu o dokonaną przez Sąd I Instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948; dalej: p.w.KAS), albowiem organ II Instancji - Szef KAS po analizie pisemnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia Sądu I Instancji nie wie, czym dokładnie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I Instancji dostrzega konieczność wydania przez DIAS w [...] - jako organ I Instancji wobec A. G. decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w warunkach z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust 113 p.w.KAS w niniejszej indywidulanej sprawie. WSA w Warszawie na stronach 7-8 uzasadnienia wskazuje, że pomimo że art. 170 ust. 3 p.w.KAS wprost nie stanowi o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. to taki obowiązek należy wywieść z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS, który stanowi, iż w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzje o zwolnieniu ze służby, od której przysługuje odwołanie do Szefa KAS. Ponadto art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest przepisem lex specialis i co trafnie zauważa WSA w Warszawie na stronach 7-8 uzasadnienia (pomimo tego, iż w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wyciąga z tego błędne wnioski) ustawodawca w tym przepisie zrównuje skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, co czyni bezprzedmiotowym wydawanie dodatkowej decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie przez organ. Ponadto sam WSA w Warszawie na stronach 7-8 uzasadnienia wskazuje, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie stanowi o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, a dopiero jego wykładnia prowadzi do wniosków, o których pisze Sąd I Instancji. Ponadto, z daleko idącej ostrożności procesowej, gdyby NSA w Warszawie podzielił stanowisko Sądu I Instancji o możliwość wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego wraz z podaniem przyczyn takiego zwolnienia w oparciu o art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS to pisemne uzasadnienie Sądu I Instancji nie wyjaśnia dokładnie, czy ma ona jedynie potwierdzać ustawowy skutek wygaśnięcia stosunku służbowego, a więc stwierdzać przesłanki z art. 170 ust. 1, czyli brak przedłożenia danej osobie propozycji (nie przyjęcie przez nią określonej propozycji) i upływ terminu do jej przedłożenia, czy też zawierać także uzasadnienie merytoryczne w zakresie braku przedłożenia danej osobie propozycji/przedłożenia propozycji o określonej treści, co mogłoby czynić ją już decyzją konstytutywną. Pomimo tego, iż Sąd I Instancji przewiduje skutek stwierdzający wygaśnięcie stosunku służbowego (a więc skutek deklaratoryjny) - strona 7 pisemnego uzasadnienia orzeczenia. W ocenie Szefa KAS przyjęte i wskazane przez Sąd I instancji podstawy kasacyjne są wewnętrznie sprzeczne i nie dają się prawidłowo zastosować w toku postępowania prowadzonego po prawomocnym zakończeniu sprawy przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 153 p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (brak zastosowania i przywołania jako podstawy rozstrzygnięcia pomimo stwierdzenia naruszenia art 61 a § 1 k.p.a. - strona 10 uzasadnienia orzeczenia) w niniejszej sprawie i pomimo to uchylenie postanowienia organu - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 27 czerwca 2019 r. oraz postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 19 kwietnia 2019 r., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy I i II Instancji - Szefa KAS i DIAS w [...] były prawidłowe i oparte na podstawie prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły przepisy procesowe, tj. m.in. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W cenie Szefa KAS Sąd I Instancji na stronie 9 uzasadnienia błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", a więc, że w obrocie prawnym istnieje wyraźna podstawa materialnoprawna do wydania decyzji administracyjnoprawnej w niniejszej sprawie - art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. W ocenie Szefa KAS WSA w Warszawie nie dostrzegł, że p.w.KAS jest lex specialis w zakresie przebiegu i skutków prawno-pracowniczych (prawno-służbowych) procesu połączenia administracji podatkowej, celnej kontroli skarbowej i przez jej pryzmat należy w pierwszej kolejności oceniać podstawy do wydania władczego aktu administracyjnego w stanie faktycznym sprawy, a takiej podstawy nie przewidział ustawodawca; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie (strony 7-10 uzasadnienia), że ww. przepisy uKAS mają również zastosowanie do sytuacji braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy/służby w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS, co skutkowało przyjęciem zabronionej wykładni prawotwórczej w zakresie dopuszczalności stosowania tego uregulowania w stanie faktycznym A. G. , a więc co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; II. prawa materialnego, poprzez błędna wykładnię dokonaną w oderwaniu od innych "zapisów" p.w.KAS oraz mającą w ocenie Szefa KAS charakter zabronionej wykładni prawotwórczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS - traktowanej jako lex specialis w procesie powstawania KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez ich nieprawidłową wykładnię, tj. błędne ustalenie (pominięcie) przez WSA w Warszawie rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, w tym przy braku przedłożenia propozycji pracy/służby, należy wydać decyzję analogicznie jak w trybie art. 276 ust. 1 i 2 uKAS - (strony 8-10 pisemnego uzasadnienia) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Ten błąd wykładni ww. przepisów prawa polega na mylnym rozumieniu przez WSA w Warszawie przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji zreformowania administracji skarbowej, w tym powołania KAS, oraz kwalifikacji normatywnej pisemnej propozycji (jej braku), o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS - jako aktu administracyjnego. Sąd I Instancji dokonuje na poczet stwierdzenia naruszeń przepisów procesowych w tle błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 i 3 p.w.KAS (strony 7-10 pisemnego uzasadnienia), zarazem nie odnosząc się do elementów konstrukcyjnych ewentualnej decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. (w tym pkt 5) i ich relacji do unormowania (skutku ustawowego) z art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Ponadto, z literalnej wykładni art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że odnosi się ona jedynie do "przedłożenia propozycji", nie zaś do "braku przedłożenia propozycji", a które to pojęcia są różne w świetle zapisów art. 170 ust. 1 tejże ustawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego A. G. wobec braku przedłożenia mu propozycji dalszej służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wraz z podaniem przyczyn takiego zwolnienia (strona 8 pisemnego uzasadnienia), mimo braku wyraźnej regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie nie zauważa, że skutek wygaśnięcia (jak również jego zrównanie ze zwolnieniem ze służby) wynika ex lege i ustawodawca nie wymaga składania dodatkowych oświadczeń i wydawania żadnych aktów prawnych przez organ, w tym decyzji administracyjnej zawierającej elementy z art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności co do rozstrzygnięcia z punktu 5. Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) art. 170 ust. 3 ww. ustawy powodowałoby, że doszłoby do swoistego rodzaju zdublowania skutków prawnych - pierwszego przewidzianego w ustawie przez ustawodawcę, z drugim związanym z ewentualnym wydaniem przez organ stosownej decyzji - władczego rozstrzygnięcia w przypadku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS w zw. z art. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną (strony 8 - 10 pisemnego uzasadnienia), mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jak zwolnienie ze służby" - (strony 7-10 pisemnego uzasadnienia orzeczenia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – przynajmniej dwa ostatnie – są ściśle powiązane z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego (w których też pojawiają się przepisy procesowe), dlatego też rozważania należy rozpocząć od prawa materialnego, aby następnie ocenić, czy w takim kontekście zarzuty procesowe mają usprawiedliwione podstawy. Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przybliżyć na początku kontekst systemowy wprowadzonych zmian w organizacji administracji skarbowej. "Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych. Wspomnieć przy tym należy, że ustawa p.w.KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby" (por. uchwała NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 71). Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim rozwiązaniem, polegającym na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Obecnie (po wskazanej wyżej uchwale z 1 lipca 2019 r.) w orzecznictwie wskazuje się już jednolicie, że w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 uKAS, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji lub odmowy jej przyjęcia. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 uKAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, lub odmowy jej przyjęcia, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2022 r. III OSK 4234/21, LEX nr 3334410). To, że selekcja prowadzona przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS może w konsekwencji skutkować wygaśnięciem stosunku służbowego, powinno prowadzić do wniosku, że decyzja o zwolnieniu ze służby, wydawana w oparciu o art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS, powinna odzwierciedlać powody takiego stanu rzeczy wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co nie uzasadnia twierdzenia, że zmienia to charakter decyzji na konstytutywny (zob. zarzut I.1. skargi kasacyjnej). Jak sam skarżący kasacyjnie wskazuje, Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjął właśnie takie stanowisko, a zatem nieuzasadnione jest twierdzenie, że wywody Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i nie dają jasności, co do dalszego postępowania organu. Tak więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. należy w takiej sytuacji uznać za nieusprawiedliwione. Także zastosowanie przez organy obydwu instancji art. 61a § 1 k.p.a. z powodu "innych uzasadnionych przyczyn" nie znalazło usprawiedliwienia na tle omówionej wyżej regulacji matrialnoprawnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut ujęty w pkt I.2. skargi kasacyjnej, a odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, zauważyć należy, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska" (zob. wyrok NSA z 14.10.2022 r. III OSK 4611/21, LEX nr 3421309). Wymogu tego skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jednak nie spełnia, ani nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy mógł mieć brak przywołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro wykazane już zostało, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. nie była uzasadniona. Wszak podstawa prawna do uchylenia zaskarżonych postanowień zaistniała, a skarga kasacyjna nie przedstawia przekonującego wywodu, że art. 61a § 1 k.p.a. ma wyłącznie procesowy charakter, skoro stanowi podstawę prawną do wydania aktu prawnego, aczkolwiek o procesowym charakterze. Argumenty wskazane wyżej stanowią też wyczerpujące odniesienie do pozostałych zarzutów procesowych, nadmiernie rozbudowanych i pomieszanych z zarzutami opartymi na pierwszej podstawie kasacyjnej, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do wszystkich zarzutów. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.