II GSK 134/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 405/08 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 405/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], którą przyznano skarżącemu płatność w łącznej wysokości 1.108.560,41 zł. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że L. K. złożył w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2004 r., deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 2202,54 ha. Rozpoznając powyższy wniosek, organy administracji dwukrotnie (decyzje z dnia [...] marca 2005 r. i [...] lipca 2005 r., a także decyzje z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] marca 2007 r.) przyznały skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 943.238,17 zł, która została wpłacona na konto skarżącego w dniu 30 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. kilkukrotnie uchylał decyzje organów obu instancji (zob. wyrok z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 676/05, a także wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 640/07, zaskarżony skargą kasacyjną organu oddaloną następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r. o sygn. akt II GSK 452/07). Rozpoznając wniosek L. K. po raz trzeci, organ I instancji przyznał w dniu [...] czerwca 2008 r. płatność w pełnej wysokości (1.108.560,41 zł). Z uwagi na to, że dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny, nie było możliwe uwzględnienie żądania wypłacenia odsetek ustawowych od kwoty 165.322,24 zł (różnica między kwotą dopłat wypłaconą w dniu 30 marca 2005 r., a kwotą dopłat przyznanych ostatecznie) za okres od dnia 1 maja 2005 r. do dnia zapłaty. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że w obrocie prawnym musi istnieć decyzja, mocą której płatność została przyznana i tylko ta decyzja (a nie złożony wniosek) stanowi podstawę wypłaty płatności. W rozpoznawanej sprawie uprawnione organy przeprowadziły kontrolę na miejscu, w wyniku czego wydana została decyzja z dnia [...] marca 2005 r. przyznająca producentowi rolnemu płatności w niepełnej wysokości. W wyniku skarżenia przez stronę kolejnych decyzji wydawanych w niniejszej sprawie, postępowanie dotyczące przedmiotowych płatności cały czas się toczyło i dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznano skarżącemu płatności w pełnej wysokości. Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że skoro przed dniem [...] czerwca 2008 r. nie było podstawy do przelania płatności w żądanej wysokości, to nie ma także podstaw do żądania odsetek od niewypłaconej w dniu 31 marca 2005 r. części płatności. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że art. 5a ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru stanowi, iż Agencja wypłaca płatności w terminach określonych w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, czyli w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Wspomniany przepis ustawy jest przepisem systemowym, który ustanawia ogólny termin przekazywania płatności, które jednakże zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., 2) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) naruszenie art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 4) naruszenie art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L z dnia 21 października 2003 r. Nr 270, str. 1; dalej jako: rozporządzenie 1782/2003). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 3 Kodeksu Dobrej Administracji w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Na obowiązek fachowej i rzetelnej pomocy ze strony administracji w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentu jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego wskazywał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Sytuacja, w której zainteresowany nie ma możliwości uzyskania ustawowo określonych uprawnień wskutek podjętych w czasie obowiązywania ustawy nieracjonalnych działań ustawodawcy oraz zaniedbań administracji publicznej nie może mieć miejsca w systemie demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady praworządnego państwa prawa i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji), zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa (której istota sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji) oraz zasady praworządności określonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że wniosek o płatności na rok 2004 skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2004 r. w wymagalnym terminie, rzetelnie ujmując wszystkie dane według wymogów określonych w ustawie. Zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia 1782/2003 płatności są przekazywane raz w roku w okresie od 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku. W przypadku skarżącego, płatności bezpośrednie z jego wniosku za rok 2004 miały nastąpić do końca czerwca 2005 r., a nastąpiły dopiero w dniu 30 czerwca 2008 r., tj. w oparciu o decyzję wydaną [...] czerwca 2008 r. Za zawinione opóźnienie w wypłaceniu należnych skarżącemu płatności organ musi zatem zapłacić należne odsetki za zwłokę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie jest kwestią bezsporną, że L. K. przyznano, w wyniku postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności płatność do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości opiewającej na kwotę 943.238,17 zł. Kwota ta została przekazana na konto wnoszącego skargę kasacyjną w dniu 30 marca 2005 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wnoszący skargę kasacyjną otrzymał płatność w pełnej wysokości, w kwocie 1.108.560,41 zł. Na skutek wydania tej decyzji kwota płatności przyznanej L. K. uległa zwiększeniu o 165 322,24 zł. W świetle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skarżący domaga się odsetek za opóźnienie w wypłacie wspomnianej kwoty. Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w tej sprawie jest zatem kwestia uprawnienia L. K. do skutecznego żądania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, odsetek od tej części płatności, o której wartość została ona pierwotnie pomniejszona. Zgodnie z art. 18 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Zgodnie zaś z art. 19 pkt 1 wspomnianej ustawy, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Rozważając tę kwestię należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone odnośnie do charakteru i skutków prawnych decyzji przyznającej rolnikowi płatność bezpośrednią do gruntów rolnych, w tym dopłatę w określonej wysokości. Jak wskazano, płatności obszarowe przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej. Istotny w tym przypadku jest jednak charakter samej decyzji administracyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze, że to właśnie decyzja administracyjna jest aktem konstytuującym w obrocie prawnym prawo producenta rolnego do otrzymania żądanych płatności do gruntów rolnych. Decyzja taka określa jednocześnie kwotę przyznanej płatności. Innymi słowy, do czasu wydania decyzji administracyjnej określającej sumę dofinansowania przyznaną określonemu wnioskodawcy, nie posiada on tytułu prawnego do otrzymania takiej płatności. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. Należy podkreślić, że dopiero wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich o ściśle określonej wysokości, czyni z wnioskodawcy beneficjenta takiej płatności. Podobnie jak sama dopłata, choć wynikająca z przepisów prawa, do czasu jej konkretyzacji i przyznania w drodze decyzji administracyjnej, ma jedynie charakter potencjalny. Autor skargi kasacyjnej domaga się uznania prawa L. K. do przyznania, w drodze decyzji administracyjnej przyznającej płatność obszarową w pełnej wysokości, także odsetek z tytułu niewypłacenia na podstawie pierwszej decyzji pełnej kwoty płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak wskazać, iż na gruncie przepisów prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną adresata decyzji administracyjnej w tego typu sprawach, nie istnieje norma prawna upoważniająca organ administracji do podejmowania tego typu działań. Kasator wskazał na naruszenia przez organy orzekające w sprawie oraz przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa z uwagi na nieuwzględnienie w ramach postępowania administracyjnego odsetek za "opóźnioną wypłatę" dofinansowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zostały naruszone, ponieważ prawo nie przewiduje możliwości kształtowania relacji między organem, a adresatem decyzji w ten sposób, aby dawało to organowi uprawnienie do orzekania o należności z tytułu jakichkolwiek dodatkowych kwot, poza samą wysokością dopłaty obszarowej. Nie istnieje także podstawa do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, zarówno o samym uprawnieniu, jak i o ewentualnej wysokości odsetek należnych rolnikowi. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 i art. 19 powoływanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, o ile kwestia ta nie została inaczej uregulowana w rozporządzeniu, płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia, są przekazywane w całości na rzecz beneficjentów. Przepis ten nie został naruszony w decyzji będącej przedmiotem oceny w tym postępowaniu, ponieważ kontrolowana decyzja (tak jak wymaga ten przepis) przyznawała płatność w pełnej wysokości. Zaś wcześniejsze decyzje przyznające L. K. płatności o pomniejszonej wartości były uchylane - jako niezgodne z prawem - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., powoływanymi na wstępie orzeczeniami. Z art. 28 ust. 2 rozporządzenia WE wynika natomiast, że płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przepis ten wprowadza reguły (ramy) czasowe przekazywania płatności obszarowych beneficjentom. Zgodnie zatem z tym przepisem płatność obszarowa w niniejszej sprawie została przekazana skarżącemu w prawem przewidzianym terminie. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 28 powoływanego rozporządzenia z tego powodu, iż organy administracji rozstrzygające sprawę w zakresie przyznania płatności obszarowej, nie przyznały na podstawie tego właśnie przepisu żądanych odsetek za - zdaniem skarżącego - spóźnioną wypłatę przyznanej płatności w pełnej wysokości. Jak wskazano na podstawie tego przepisu kwestia żądanych odsetek nie mogła być w ogóle przedmiotem postępowania w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny, ogólnie sformułowany, zarzut naruszenia art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zarzut naruszenia zasady dbałości organów administracji o pewność obrotu prawnego oraz bezpieczeństwo prawne jednostki. Postępowanie wywołane skargą kasacyjną dotyczy wyroku, w którym Sąd I instancji nie uznał prawa L. K. do dochodzenia rekompensaty w postaci omawianych odsetek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego, a także zasady budowania przez organy administracji publicznej zaufania do obywateli, należy postrzegać w kontekście rozpoznawanej sprawy. Okoliczność, że organy administracji nie przyznały zainteresowanemu żądanych odsetek z tytułu spóźnionej wypłaty płatności obszarowej w sytuacji braku podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia, nie może stanowić o naruszeniu tej zasady. Z tego także powodu chybiony jest zarzut naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jak wynika z akt sprawy L. K. miał zapewniony dostęp do sądu, w tym prawo do korzystania ze środków odwoławczych. Wnoszący skargę kasacyjną realizował zatem w pełni przyznane mu prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Za nieuprawnione należy więc uznać, sformułowane w wywodzie stanowiącym uzasadnienie skargi kasacyjnej, zarzuty wyrażone w zakresie naruszenia generalnych zasad prawnych wynikających z Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek przepisy te nie wchodzą w zakres obowiązującego formalnie w Rzeczpospolitej Polskiej prawodawstwa, to jest pożądane by były one stosowane przez organy administracji publicznej jako dyrektywy interpretacyjne w ramach krajowego porządku prawnego. Rozumiejąc w ten sposób zarzuty skargi kasacyjnej nie można podzielić poglądu kasatora o naruszeniu powoływanych zasad w postępowaniu organów orzekających w sprawie, jak również przez Sąd I instancji. Wypada bowiem mieć na uwadze, że w wyniku zaskarżenia decyzji przyznającej kastorowi dopłatę niepełnej wysokości - po uzyskaniu w tym przedmiocie korzystnych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego - wnioskodawca otrzymał przysługującą mu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa administracyjnego płatność bezpośrednią (w pełnej wysokości). Okoliczność, że w tym postępowaniu brak było podstaw do orzeczenia o żądanych odsetkach nie może być (niejako automatycznie) uznawana za przejaw naruszania europejskich standardów w tym zakresie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).