I OZ 1626/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. S. i H. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2386/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. S. i H. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2386/15 (dalej postanowienie z 7 października 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. S. i H. S. (dalej skarżący) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem dnia 22 lipca 2015 r. skarżący reprezentowani przez adwokata [P. S.] wnieśli do WSA w Warszawie skargę na decyzję z [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie udzielenia zezwolenia P. S. E. SA (dalej uczestnik postępowania bądź inwestor) na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości B. [i] nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zaskarżona decyzja jest ściśle związana z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Wstrzymanie wykonania tylko decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, bez wstrzymania wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, niweczy sens tej instytucji. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) . Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm." [winno być "2015 r., poz. 782"], dalej ugn), w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana w oparciu m.in. o przepis art. 124 ust. 1a ugn, co wyłącza ją z zakresu działania art. 9 ugn. Wyłączenie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a z zakresu działania art. 9 ugn powoduje, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego. Wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 ugn, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję. W stosunku do działek skarżących zostały wydane dwie decyzje - jedna na podstawie art. 124 ust. 1 ugn o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oraz druga (zaskarżona) - w trybie art. 124 ust. 1a ugn - o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że jest to inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym i strategicznym (została wpisana do Koncepcji Przestrzennej Zagospodarowania Kraju 2030). W piśmie z 17 września 2015 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a realizacja inwestycji już się rozpoczęła. Inwestor uzyskał ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę dla części zamierzonego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, mimo, że [decyzje] wydane w stosunku do działek skarżących pozostają ze sobą w ścisłym związku, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności do przyznania skarżącym ochrony tymczasowej. Należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją zezwolono inwestorowi na zajęcie jedynie części nieruchomości skarżących (pasów technologicznych o wymiarach odpowiednio 70 x 37 m i 70 x 71 m). W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie nie wskazano, jaką realną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki może wywołać zaskarżona decyzja, zwłaszcza, że z akt administracyjnych wynika, że nad nieruchomościami skarżących mają przebiegać jedynie linie energetyczne. Skarżący nie powołali konkretnych argumentów mających świadczyć o zasadności wniosku o wstrzymanie. Ogólne powołanie się [na] ścisły związek zaskarżonej decyzji z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości jest, w ocenie Sądu, niewystarczające dla uwzględnienia wniosku. Skarżący nie wskazali m.in. w jaki sposób wykorzystywane są przedmiotowe działki, czy też w jaki sposób działanie inwestora spowoduje brak możliwości ich dotychczasowego wykorzystania (k. 2-7, 24, 79-82, 85, 102 akt IV SA/Wa 2386/15). Zażalenie na to postanowienie wywiedli T. S. i H. S., reprezentowani przez pełnomocnika adw. P.S.. Postanowienie z 7 października 2015 r. zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprzyjęciu subsydiarnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1; 2. art. 61 § 3 ppsa przez niewstrzymanie wykonania decyzji mimo jej subsydiarnego charakteru w stosunku do wstrzymanej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn zaskarżonej skargą z 16 lipca 2015 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ugn w zw. z 61 § 3 ppsa; 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa (k. 90-93, 95 akt IV SA/Wa 2386/15). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ugn i art. 61 § 3 ppsa okazały się nieusprawiedliwione. Stosownie do art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 9 ugn stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z art. 124 ust. 1a ugn wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji w postanowieniu z 7 października 2015 r. należycie rozważył ratio legis wyłączenia przez ustawodawcę z dyspozycji art. 9 ugn, spraw o których mowa w art. 124 ust. 1a ugn. W przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje Starosty O., pierwsza - w trybie art. 124 ust. 1 ugn (decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...], dalej decyzja z [...] maja 2015 r.; k. 10 akt administracyjnych), druga – w trybie art. 124 ust. 1a ugn z rygorem natychmiastowej wykonalności (decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...], dalej decyzja z [...] maja 2015 r.; k. 14 akt administracyjnych). Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda: uchylił decyzję z [...] maja 2015 r. w części dotyczącej zezwolenia P. S. E. SA na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4800 ha i nr 29 o pow. 2,2500 ha, dla której nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów; zezwolił P. S. E. SA na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność T. i H. S. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia 9.09.1975 r., położonej w miejscowości B., gmina L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4800 ha, w części pow. 0,2585 ha (pas technologiczny [o] wymiarach 70 m i 37 m) i nr [...] o pow. 2,2500 ha, w części pow. 0,4919 ha (pas technologiczny [o] wymiarach 70 m i 71 m) oraz lokalizacji uwidocznionej na załącznikach graficznych nr 1 i 2 do decyzji z [...] maja 2015 r, ograniczającej sposób korzystania z wymienionej nieruchomości, przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, w okresie od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni; w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...]. W sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2385/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyznaczono termin rozprawy na dzień 19 stycznia 2016 r. (notatka służbowa z 4 grudnia 2015 r.). Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z [...] maja 2015 r. (w nieponumerowanych aktach administracyjnych). Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu. Zgodnie art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (postanowienia NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; cbosa). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Na skarżących spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 8.11.2006 r., II FZ 666/06 cbosa), czego w niniejszej sprawie zabrakło. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było zdawkowe, a skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – przywołali jedynie obie przesłanki ustawowe i ograniczyli się do przywołania postanowienia WSA w Białymstoku z 12.6.2014 r., I SA/Bk 526/14 – bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy (k. 3, 7 akt IV SA/Wa 2386/15). W kontrolowanej sprawie na działce nr [...] ani [...] nie stanie słup, a jedynie przebiegać nimi będzie pas technologiczny o szerokości po 70 m i długości – odpowiednio - 37 i 71 m (powierzchnia pasa technologicznego na działce nr [...] to 2585 m2; na działce nr [...] to 4919 m2, załącznik nr 1 i 2 do decyzji z [...] maja 2015 r.). Przy inwestycji liniowej przebieg linii wyznacza położenie słupów, z których żaden nie będzie posadowiony na działkach skarżących. W protokole skarżący H. S. negował przebieg linii nad swymi działkami; oczekiwał 10.000 zł odszkodowania za 1 ar gruntu i wykupu całej działki (k. 5 akt administracyjnych). Skarżący w żaden sposób nie wykazali, by rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji były większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa). Decyzji Starosty z [...] maja 2015 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [...], w miejscowości B., gmina L., o pow. 0,4800 ha, i nr [...], w miejscowości B., gmina L., o pow. 2,2500 ha (bezsporne – wypis z rejestru gruntów w aktach administracyjnych). Z wiarygodnych odpisów decyzji Wojewody Mazowieckiego z: [...] czerwca 2015 r. nr [...]; [...] maja 2015 r. nr [...]; [...] lipca 2015 r. nr [...]; [...] lipca 2015 r. nr [...]; [...] lipca 2015 r. nr [...]; [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; [...]sierpnia 2015 r. nr [...];[...] sierpnia 2015 r. nr [...], załączonych do pisma uczestnika z 30 września 2015 r. wynika, że inwestor uzyskał już pozwolenia na budowę w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji liniowej. Odpis pisma Wojewody Mazowieckiego z 15 października 2015 r., załączonego do zażalenia (k. 95 akt IV SA/Wa 2386/15), nie wpływa na ocenę trafności zaskarżonego postanowienia. Okoliczności podniesione w piśmie będą przedmiotem merytorycznego badania skargi. Sąd I instancji, mimo związania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ugn z decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, prawidłowo uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wymaga wykazania przesłanki z art. 61 § 3 ppsa, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Ustawodawca celowo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, nakazał nadać decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ugn). Wstrzymanie decyzji przez Sąd na zasadach ogólnych (art. 61 § 3 ppsa) nie jest wykluczone, ale wymaga od skarżących szczególnie starannego i konkretnego wykazania przesłanki z art. 61 § 3 ppsa, a od Sądu szczególnie wnikliwego i rozważnego korzystania z instytucji wstrzymania. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postanowieniem z 7 października 2015 r. była trafna i żadna z okoliczności podniesionych w zażaleniu nie prowadzi do odmiennej oceny. Inwestor częściowo już realizuje inwestycję liniową, umieszczoną z ramach I etapu rozwoju sieci przesyłowej w latach 2015-2030, ujętą w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, stanowiących załącznik do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1265). Inwestycja uznana została za jedno z kluczowych przedsięwzięć w zakresie wewnętrznych sieci przesyłowych elektroenergetycznych kraju, niezbędnych dla realizacji i pełnego wykorzystania zdolności przesyłowych połączenia asynchronicznego Polska-Litwa. Załącznik do uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., (MP z 2011 r., poz. 252, s. 2, 146-148 Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju 2030), załączony został do akt administracyjnych. Wstrzymanie realizacji jednego z odcinków inwestycji liniowej, bez wykazania przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, naraża uczestnika postępowania, podatników i Skarb Państwa na utratę dotacji. Należy tę okoliczność postrzegać jako mającą znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Także sami skarżący korzystać będą z nowoczesnej linii energetycznej. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej (postanowienie NSA z: 2.9.2015 r., I OSK 2197/15, Lex 1800491; 5.2.2015 r., I OZ 80/15, Lex 1658523; 6.8.2015 r., I OSK 1192/15; 15.10.2015 r., I OSK 2433/15, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa oddalił zażalenie.