II SA/Sz 167/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2019 r. G. K. i M. K. (dalej "skarżący") zgłosili zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w M., działka nr [...], obręb [...], gmina M., z użytkowego apartamentowego na lokal mieszkalny. Do zgłoszenia załączyli m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzację lokalu, umowę zakupu lokalu z dnia [...] lutego 2003 r., odpis z księgi wieczystej, umowy z dostawcami mediów oraz zaświadczenie Burmistrza M. z dnia [...] września 2019 r. znak [...] S. K. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej "p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Argumentując wniesiony sprzeciw organ I instancji wskazał, że budynek, w którym zgłoszono zmianę sposobu użytkowania znajduje się na terenie UT/U.2 "tereny zabudowy usług turystycznych oraz tereny zabudowy usługowej"- dział III, rozdz. 12, § 15 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], w związku z tym zgłaszana zmiana sposobu użytkowania lokalu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że w sąsiedztwie budynku, w którym znajduje się ich lokal, zlokalizowane się budynki z lokalami mieszkalnymi, a sam lokal nie jest użytkowany jako lokal użytkowy apartamentowy. Ponadto w budynku tym są osoby zameldowane na pobyt stały, zaś cechy lokalu pozwalają na zmianę jego użytkowania bez wykonania robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 2 oraz ust. 5 pkt 2 p.b. Następnie wskazał, że z załączonych do zgłoszenia dokumentów wynika, iż przedmiotowy lokal stanowi lokal użytkowy apartamentowy. Taki stan rzeczy potwierdza inwentaryzacja lokalu, treść księgi wieczystej numer [...] [...] oraz sam fakt zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu z użytkowego na mieszkalny. Nie jest przy tym istotne jak lokal jest faktycznie użytkowany, ale jaki jest jego stan prawny ujawniony w dokumentach formalno-prawnych, np. w księdze wieczystej. Dalej organ podkreślił, że w zaświadczeniu Burmistrza M. z [...] września 2019 r. wprost wskazano, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar położony w części wschodniej miasta, między ulicami: [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r[...]. Stąd też, wobec nieprzedłożenia przez zgłaszających zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.), w świetle art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b., Starosta nie miał innej możliwości jak wnieść sprzeciw do analizowanego zgłoszenia. Skarżący na powyższą decyzję złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że organy nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących przedmiotowego lokalu. W ich ocenie, nie odniesiono się do faktu, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obr. ewid. [...], w którym stosunek zabudowy mieszkalnej do usługowej wynosi 50:50%, a zatem wnioskowana zmiana użytkowania stanowi o kontynuacji aktualnej w obszarze istniejącej zabudowy. Nie uwzględniono również tego, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się 2 wielokondygnacyjne budynki mieszkalne, zaś pod adresem [...] są osoby zameldowane na pobyt stały, jak i są lokale mieszkalne (tj. nr [...]) dla których decyzję o zmianie sposobu użytkowania wydane zostały przez Starostę w dniu [...] marca 2019 r. Nadto skarżący podkreślili, że kwestionują wykonaną w postępowaniu analizę funkcji i cech zabudowy terenu. Zgodnie bowiem z ich oświadczeniem, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie wiąże się w żadnymi przedsięwzięciami technicznymi, zarówno wewnątrz lokalu jak i w nieruchomości [...]. Powierzchnia zabudowy, linia zabudowy, elewacja czy dach również nie będą wymagały żadnej ingerencji. Wyjaśnili, że w dniu [...] lutego 2003 r. zawarli z Przedsiębiorstwem [...] w S. umowę kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego - apartamentu, zaś do wniosku załączyli oświadczenie i dokumenty świadczące o mieszkalnym charakterze lokalu, w tym potwierdzającymi, że są pierwszymi właścicielami i jedynymi użytkownikami ww. lokalu oraz posiadają stosowne umowy o media. Poza tym zwrócili uwagę, że uchwała Rady Miejskiej w M. nr [...] dotyczy nowych zamierzeń inwestycyjnych i brak jest w niej zapisu, że nie można dokonać zmiany sposobu użytkowania w stosunku do obiektów już istniejących. Inwestycja wnioskowana przez nich nie przewiduje nowej zabudowy, a poza tym dokonano już formalnego przekształcenia 2 apartamentów w lokale mieszkalne. Zaprzeczyli jakoby wystąpienie przez nich ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania potwierdzać miałby "użytkowy" charakter posiadanego przez nich lokalu. Zgłoszenie jest niejako wymuszone przez urząd i prawo, gdyż tylko i wyłącznie w ten sposób można doprowadzić do uporządkowania stanu faktycznego z prawnym, tzn. dokonać wpisu o funkcji mieszkalnej lokalu, zgodnie z jego wykorzystywaniem i przeznaczeniem od dnia zakupu do chwili obecnej. Wyciąganie wniosku, iż skarżący uznają inny charakter i przeznaczenie lokalu niż mieszkalny jest nadużyciem prawnym. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący ponownie zaznaczyli, że uchwała odnosi się tylko do nowych zamierzeń inwestycyjnych, a tymczasem złożony przez nich wniosek nie przewiduje żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę, zaś sama zmiana sposobu użytkowania nie jest związana ze zmianami budowlanymi i stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżących zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w M., działka nr [...], obręb [...], gmina M., z użytkowego apartamentowego na lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 71 ust. 5 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wymienionej, obliguje organ do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma zatem charakter decyzji związanej, gdyż nie została pozostawiona uznaniu organu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obu instancji zgodnie przyjęły, że zgłoszony przez skarżących zamiar zmiany sposobu użytkowania będącego ich własnością lokalu użytkowego apartamentowego na lokal mieszkalny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zaistniała podstawa do wniesienia sprzeciwu, o której mowa w art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. Zdaniem Sądu stanowisko to zasługuje w pełni na akceptację. Analiza akt sprawy dowodzi, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] [...] nieruchomość na której zlokalizowany jest budynek z przedmiotowym lokalem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UT/U.2 stanowiącym "tereny zabudowy usług turystycznych oraz tereny zabudowy usługowej". Powyższe znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Burmistrza M. z dnia [...] września 2019 r., które skarżący załączyli do zgłoszenia. W zaświadczeniu tym dodatkowo wyszczególniono, że obszar UT/U.2 przeznaczony jest pod teren: a) usług turystycznych - w tym zabudowy apartamentowej z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterach budynków, b) usług ogólnych, c ) usług handlu o łącznej powierzchni sprzedaży do 50 m2, d) usług zdrowia, usług odnowy biologicznej, baza zabiegowa wraz z pokojami wypoczynkowymi, e) usługi sportu i rekreacji, f) gastronomi z dopuszczeniem lokalizacji ogródków, g) dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Niewątpliwe w świetle ww. zapisów planu wnioskowana zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny nie daje pogodzić się z ustaleniami planu. Zauważyć bowiem należy, że przeznaczenie w planie terenu pod zabudowę usługową, tym usług turystycznych wyklucza realizację wszelkich nowych zamierzeń o charakterze mieszkaniowym. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżących, ustalenia tego planu należy odnieść nie tylko do inwestycji stricte budowlanych, ale także do zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanych bądź jego części. Oznacza to zatem, że określenie w uchwale z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] przeznaczenia terenu na którym zlokalizowano budynek przy ul. [...] w M. przesądziło o niedopuszczalności zmiany sposobu użytkowania lokalu skarżących znajdującego się w tym budynku na lokal mieszkalny. Tym samym jako prawidłowe traktować należy ustalenia organów, że planowana zmiana pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Każda sprawa administracyjna rozpoznawana jest indywidualnie w oparciu o właściwy dla niej stan faktyczny jak i prawny. O zakresie ustaleń faktycznych decyduje przepis prawa materialnego, w tym przypadku art. 71 p.b, jednakże pamiętać trzeba, że dla wydania sprzeciwu wystarczające już jest samo ustalenie, że wnioskowana zmiana użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Dlatego też prawnie irrelewantna pozostaje tu kwestia, że zgłoszenie nie przewidywało wykonania żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, ani jakikolwiek innej ingerencji w budynek czy lokal. Podkreślenia wymaga, że to z woli ustawodawcy organ zobowiązany jest do badania zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie planu powoduje, że poza sferą zainteresowania organu pozostaje wcześniej podjęta decyzja o warunkach zabudowy. Skoro zatem teren działki przy ul. [...] w M. - na dzień zgłoszenia jak i wydania decyzji - objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to słusznie organ oceniał wnioskowany zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu wyłącznie przez pryzmat zgodności z tym planem. Z tych względów podniesiona przez skarżących okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru i nie ingeruje w parametry zabudowy, nie mogły być przedmiotem badania organu, tak więc brak ich uwzględnienia nie świadczy o naruszeniu prawa. Podobnie fakt, że w przedmiotowym budynku znajdują się lokale mieszkalne i są osoby zameldowane na pobyt stały pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej, wskazana przez skarżących data przekształcenia dwóch apartamentowców w lokale mieszkalne świadczy o tym, że zdarzenie to nastąpiło przed uchwaleniem planu miejscowego, a zatem miało miejsce w odmiennym stanie prawnym. Również argumentacja skarżących o mieszkalnym charakterze lokalu nie mogła odnieść zamierzonego skargą skutku. Rację w tej mierze należy przyznać organowi odwoławczemu, że stan prawny lokalu należy określać przy uwzględnieniu dokumentacji formalno-prawnej. W zgłoszeniu skarżący zawnioskowali o zmianę sposobu użytkowania z lokalu użytkowego apartamentowego na lokal mieszkalny, a takie określenie dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu odpowiada stanowi prawnemu lokalu ujawnionemu w księdze wieczystej nr [...] Z kolei umowy zawarte z dostawcami mediów czy też umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] lutego 2003 r., nie mogą zmieniać powyższego stanu rzeczy. Podsumowując stwierdzić należy, że wbrew sugestiom skargi, organy w prawidłowy sposób uwzględniły okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jak i zastosowały właściwe przepisy. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa w stopniu, który obligowałby do wyeliminowania z obrotu prawnego podjętych przez organy decyzji. W tym stanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.