II SA/Wr 93/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z.G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tablicy informacyjnej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A[...] sp. z o.o. w Z. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] r. (nr [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tablicy informacyjnej w miejscowości P.; działka o nr ewid. [...], obręb [...] G. – P., jedn. ewid. [...] J. Decyzję wydano w następujących okolicznościach: Dnia 21 III 2019 r. wpłynął do organu I instancji wniosek inwestora A[...] sp. z o.o. (dalej jako "skarżąca") o pozwolenie na budowę tablicy informacyjnej, zlokalizowanej na oznaczonej wyżej działce. Do wniosku dołączono: 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i opłatę skarbową. Decyzją z [...] r. (nr [...]) organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził bowiem, że skarżąca nie wykonała postanowienia nakazującego uzupełnienie przedłożonych dokumentów o uzgodnienie projektu budowlanego z zarządcą drogi ekspresowej S3. Nadto, w ocenie organu I instancji, lokalizacja urządzeń reklamowych stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze ekspresowej i narusza pkt II.VII.4 umowy międzynarodowej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR). Decyzją z [...] r. (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jednak z innych przyczyn. W ocenie wojewody lokalizacja tablicy reklamowej na przedmiotowym terenie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych S.i R.oraz pozostałej części gminy nieobjętej planem miejscowym dla terenu górniczego G. G.-P.w granicach gminy J., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z [...] r. (Dz.Urz. Woj.Doln. z [...] r. Nr[...], poz. [...]) – dalej jako "mpzp". Teren inwestycji jest bowiem przeznaczony na cele użytków rolnych (symbol "R"), zaś § 45 mpzp regulujący sposób wykorzystywania terenów o funkcji R nie wskazuje, by możliwe było lokalizowanie na nich tablicy reklamowej. Wojewoda zaznaczył, że według § 45 ust. 3 mpzp na terenach R użytkowanie inne niż rolnicze, które dopuszczone zostało na mocy ustaleń rozdziału I, nie może przekraczać 10% powierzchni terenu ani naruszać odrębnych przepisów, w tym o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analiza zaś przepisów zawartych w rozdziale I mpzp prowadzi do wniosku, że reklamy mogą być lokalizowane wyłącznie na terenach dróg publicznych. Wojewoda powołał się na § 5 ust. 4 mpzp, zgodnie z którym na terenach dróg publicznych, z wyłączeniem dróg oznaczonych symbolami "S.G.1KDG(KDGP)" i "S.G.1KDS", dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, nośników reklamowych oraz tymczasowych obiektów usługowo-handlowych pod warunkiem, że nie będą kolidowały z funkcją komunikacyjną i sieciami infrastruktury technicznej. Skoro mpzp dopuszcza w sposób wyraźny lokalizowanie reklam wyłącznie w obrębie drogi publicznej, to – zdaniem wojewody - nie ma podstaw do uznania, że mogą one być lokalizowane również na innych terenach. Wojewoda wyjaśnił również dlaczego projektowaną przez skarżącą tablicę informacyjną uznaje za tablicę reklamową. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "pb" - w zw. z § 5 ust. 4, § 6 ust. 10-14, oraz § 45 ust. 3 mpzp, poprzez błędne ustalenie, iż postanowienia mpzp dla działki [...] wykluczają możliwość posadowienia na jej terenie tablicy informacyjnej opisanej przez skarżącą we wniosku o pozwolenie na budowę, 2) naruszenie art. 7, 77 kpa, poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podkreśliła, że analizując treść mpzp wojewoda pominął zupełnie regulację z § 10 ust. 10-14 mpzp, a w szczególności § 10 ust. 14, zgodnie z którym lokalizacja i forma reklam nie może wprowadzać dysharmonii wizualnej w krajobrazie. W ocenie skarżącej powołany § 6 mpzp wprowadza możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania całego obszaru planu miejscowego, w tym również terenów oznaczonych symbolem R. Zdaniem skarżącej przyjęta w decyzji odwoławczej interpretacja wyłączałaby lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na terenach R (nawet tych, które nie przekraczają powierzchni 10% terenów R, w tym masztów telekomunikacji itp.), a to z kolei powodowałoby, iż zapis § 45 ust. 3 mpzp jest martwy. Skarżąca oświadczyła też, że w pobliżu trasy S3 stawiane są nagminnie tablice informacyjne, reklamy itp. Oznacza to, iż gmina odczytuje zapisy mpzp w sposób zgodny z intencją (wbrew nieprawidłowym ustaleniom wojewody) i umożliwia stawianie reklam nie tylko na terenie dróg publicznych, lecz również na innych terenach. Jednocześnie skarżąca podtrzymała wszelkie argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a dotyczące braku przeszkód do lokalizowania tablic informacyjnych w pobliżu trasy S3. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy należało więc przede wszystkim ustalić, czy na terenie inwestycji, który według mpzp przeznaczony jest na cele rolnicze (symbol "R"), można lokalizować budowlę w postaci nośnika reklamowego (informacyjnego). Jak wynika z § 45 ust. 1 i 5 mpzp, tereny kategorii R przeznacza się dla użytkowania rolniczego z zakazem lokalizacji budynków. W myśl zaś § 45 ust. 3 mpzp, użytkowanie inne niż rolnicze, które dopuszczone zostało na mocy ustaleń rozdziału I, nie może przekraczać 10% powierzchni terenu ani naruszać odrębnych przepisów, w tym o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na terenie o funkcji R dopuszczalne jest więc realizowanie obiektów nierolniczych (użytkowanie inne niż rolnicze), o ile: 1) "dopuszczone" zostało to na mocy ustaleń rozdziału I; 2) powierzchnia nie przekracza 10 % powierzchni terenu; 3) nie zostaną naruszone odrębne przepisy. Powyższe oznacza, że mpzp wyklucza możliwość realizacji na terenie o funkcji R jakichkolwiek obiektów nierolniczych, chyba że zostały one "dopuszczone" na mocy ustaleń rozdziału I. Konieczne jest zatem istnienie w obrębie przepisów rozdziału I mpzp wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, która pozwala na realizację określonego obiektu nierolniczego na terenie o funkcji R bądź na terenach obejmujących m.in. tę funkcję. Innymi słowy, nie wystarczy w tym przypadku sam brak zakazu lokalizowania określonych obiektów budowlanych. Trafne jest stanowisko wojewody, że regulacje z rozdziału I mpzp nie dają podstaw do uznania, że na terenie o funkcji R dopuszczana została realizacja obiektu nierolniczego w postaci nośnika reklamowego (informacyjnego). Nie ma tam bowiem przepisu, który dopuszczałby wykonanie tego rodzaju obiektu na terenie R. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że w uzasadnianiu decyzji odwoławczej wojewoda nie odniósł się do § 6 ust. 10 – 14 mpzp, jednak okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Żaden bowiem ze wskazanych przepisów nie prowadzi do wniosku odmiennego, od przyjętego w zaskarżonej decyzji. Według § 6 ust. 10 mpzp, wysokość wolno stojących masztów i innych budowli nie będących obiektami liniowymi nie może przekraczać wysokości ustalonej dla budynków na poszczególnych terenach, z następującymi wyjątkami: 1) na terenach kategorii "PK", "T", "RPO" oraz na terenach o symbolach "S.G.1PP" "S.G.2UP", "S.J.3UP", "S.J.1T" i "S.B.1U" dopuszcza się wolno stojące maszty o wysokości nie przekraczającej 80 m; 2) na terenach kategorii "ZL" dopuszcza się wolno stojące maszty i wieże obserwacyjne związane z gospodarką leśną o wysokości nie przekraczającej 80 m; 3) na terenach kategorii "RPO" dopuszcza się silosy o wysokości nie przekraczającej 30 m; 4) na terenach, na których dopuszczono budynki o maksymalnej wysokości niższej niż 9 m dopuszcza się wolno stojące maszty o wysokości nie przekraczającej 9 m; 5) na terenach dróg, a także na innych terenach, na których nie dopuszcza się wznoszenia budynków, można lokalizować słupy podtrzymujące oświetlenie i inne podobne obiekty o wysokości nie przekraczającej 9 m. Powołana wyżej regulacja normuje dopuszczalne wysokości wolno stojących masztów i innych budowli nie będących obiektami liniowymi. Wynika z niej m.in., że na terenach z zakazem wznoszenia budynków (do których należy zaliczyć teren o funkcji R) można lokalizować słupy podtrzymujące oświetlenie i inne podobne obiekty o wysokości nie przekraczającej 9 m. W ocenie Sądu tablica reklamowa (informacyjna) nie jest słupem podtrzymującym oświetlenie ani też obiektem podobnym do takiego słupa. Regulacja z § 6 ust. 11 mpzp zawiera definicję obiektu liniowego i nie ma w okolicznościach sprawy żadnego znaczenia. Według § 6 ust. 12 mpzp, wysokość budowli i obiektów małej architektury na terenach, na których zakazano lokalizacji budynków, nie może przekraczać 7 m, z zastrzeżeniem ust. 10 pkt 5; nie dotyczy to obiektów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten reguluje dopuszczalną wysokość budowli (z wyłączeniem i obiektów komunikacji i infrastruktury technicznej) oraz obiektów małej architektury realizowanych na terenach, na których zakazano lokalizacji budynków. Z przepisu tego nie sposób jednak wyprowadzić wniosek, że w sposób generalny dopuszcza on realizację budowli oraz obiektów małej architektury na terenach z zakazem lokalizacji budynków. Zgodnie z § 6 ust. 13 mpzp, dokonywana na działkach budowlanych, na terenach kategorii: "MP", "MWU", "MU", "MS", "MNi" i "MNn", niwelacja istniejącej rzeźby terenu nie może powodować podniesienia poziomu terenu: 1) w pasie o szerokości 3 m od granic sąsiednich działek budowlanych o więcej niż o 0,5 m; nie dotyczy to sytuacji, gdy niwelacja w 3 metrowym pasie przy granicy jest dokonywana na niżej położonej działce i nie powoduje zmiany kierunku odpływu wód opadowych oraz roztopowych po powierzchni gruntu; 2) więcej niż o 1 m w obszarze służącym do określenia wysokości istniejącego bądź nowego budynku, przez co rozumie się poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej. W ocenie Sądu powołany przepis w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma żadnego znaczenia. Zgodnie zaś z § 6 ust. 14 mpzp, lokalizacja i forma reklam nie może wprowadzać dysharmonii wizualnej w krajobrazie. Przepis ten wprowadza nakaz harmonizowania reklam z krajobrazem. Nie ma jednak podstaw do uznania, że jest to przepis "dopuszczający" w rozumieniu § 45 ust. 3 mpzp, a więc zezwalający na realizowanie tablic reklamowych na terenie R. Nie można się też zgodzić z argumentem skargi, jakoby wykładnia przedstawiona w kwestionowanej decyzji wykluczała możliwość realizacji jakiegokolwiek obiektu nierolniczego na terenie R, a w konsekwencji czyniła bezprzedmiotową regulację z § 45 ust. 3 mpzp. Wskazać tu można chociażby powołany wcześniej § 6 ust. 10 pkt 5 mpzp, przewidujący możliwość lokalizowania słupów podtrzymujących oświetlenie i innych podobnych obiektów. Także z § 6 ust. 17 mpzp wyraźnie wynika, że na obszarze całego planu miejscowego (a więc i na terenach R) dopuszcza się realizację urządzeń budowlanych. Odnośnie do sygnalizowanej przez skarżącą powszechnej praktyki sytuowania tablic informacyjnych w pobliżu trasy S3 należy zauważyć, że kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowany jest wyłącznie postanowieniami mpzp, a nie istniejącą praktyką. Sąd nie ma możliwości ustalenia, jakie intencje przyświecały prawodawcy lokalnemu w kwestii lokalizowania reklam przy uchwalaniu mpzp. Z całą pewnością dopuścił on realizację nośników reklamowych na terenach dróg publicznych, co podkreślił wojewoda powołując się na § 5 ust. 4 mpzp. W kontrolowanej sprawie istotne jednak było rozstrzygnięcie, czy w świetle mpzp tego rodzaju obiekt może być zlokalizowany na terenie o funkcji R, nie zaś na terenie drogi publicznej. Konkludując, w świetle § 45 ust. 3 mpzp nie istnieje możliwość lokalizowania obiektów reklamowych (informacyjnych) na terenach o funkcji R. Przepisy zawarte w rozdziale I mpzp nie zawierają bowiem normy dopuszczającej możliwość takiego użytkowania tych terenów. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.