II OSK 2373/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1105/18 w sprawie ze skargi R. P.-B. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 września 2018 r. nr ... w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1105/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi R. P.-B. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 września 2018 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 27 czerwca 2018 r. oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 – dalej: Rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że decyzja została wydana w oparciu o opinie lekarskie lakoniczne, nie zawierające przekonywującego uzasadnienia i wywołujące wątpliwości bądź sprzecznej z przepisami prawa, podczas gdy orzeczenia lekarskie wydane w toku postępowania administracyjnego są spójne, wyczerpujące i oparte na kompleksowych badaniach, 2. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dopuszczenie przez Sąd dokumentacji medycznej złożonej przez pełnomocnika pracownika z ostatnich kilkunastu lat z różnych ośrodków medycznych i lekarzy różnych specjalności (P., B., G.) neurologa, pulmonologa, foniatry, laryngologa na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r., pomimo wskazania przez Sąd, iż w aktach administracyjnych sprawy nie stwierdzono przedłożonej na rozprawie dokumentacji medycznej, 3. naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik spraw, tj.: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, dalej jako "k.p.a.") przez bezpodstawne zarzucenie organowi I i II instancji niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomimo pełnej i faktycznej oceny materiału dowodowego. Mając na uwadze wskazane powyżej podstawy kasacyjne wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez jej oddalenie ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane decyzje w przedmiocie choroby zawodowej, wskutek stwierdzenia naruszenia w sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., warunkującego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę kierował się właściwą wykładnią przepisów § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z wymienionych przepisów wynika, że orzeczenie lekarskie wydawane jest na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Z kolei decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Mając na względzie powyższą regulację, Sąd Wojewódzki podkreślił fakt związania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie, w tym znaczeniu, że organy te nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń podjętych przez jednostki orzecznicze, ani dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia w zakresie objawów choroby i jej etiologii (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2007 r. II OSK 1078/06, z 12 maja 2010 r. II OSK 335/10). Jednocześnie Sąd Wojewódzki trafnie zastrzegł, że skoro orzeczenia lekarskie są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to podlegają, jak każdy dowód, wszechstronnej ocenie w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ Inspekcji Sanitarnej ma zatem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że orzeczenie lekarskie powinno zawierać merytoryczne uzasadnienie odnoszące się nie tylko do wyników badań jednostki orzeczniczej, ale również do innych zebranych dowodów, a w konkretnej sprawie – do dokumentacji medycznej zgromadzonej przez skarżącą. W tym kontekście prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że dla rozpoznania choroby zawodowej decydujące znaczenie mają specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, a nie badania wykonane przez lekarzy nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Jednakże w sytuacji istnienia dokumentacji medycznej zgromadzonej przez osobę ubiegającą się o stwierdzenie tej choroby i w jej przekonaniu potwierdzającej istnienie choroby zawodowej, to obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tej dokumentacji, a także zwrócenie się do instytutów medycyny pracy o dokonanie oceny takich dokumentów przy ustalaniu istnienia choroby zawodowej. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że uchybieniem organu odwoławczego było nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy dokumentacji medycznej, na którą powołała się skarżąca w odwołaniu. Należy zauważyć, że skarżąca w odwołaniu zanegowała orzeczenia lekarskie z uwagi na odmienną diagnozę stawianą przez lekarza, który leczy ją przez okres około 20 lat, przy czym wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie całości dokumentacji medycznej. W takim stanie sprawy rzeczą organu odwoławczego było wezwanie o złożenie dokumentacji medycznej, na podstawie której skarżąca zakwestionowała wyniki badań przeprowadzonych w jednostkach orzeczniczych w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem organ Inspekcji Wojewódzkiej wydał decyzję w oparciu o orzeczenia jednostek Medycyny Pracy, bez odniesienia się do zarzutów strony skarżącej i bez dodatkowej analizy dokumentacji medycznej zgromadzonej przez samą skarżącą, co było konieczne dla rozważenia ewentualnego wystąpienia do jednostki orzeczniczej I lub II stopnia, w celu dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, bądź dodatkowej konsultacji. Konieczność podjęcia czynności wyjaśniających wynikała z przepisu § 8 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym decyzja w przedmiocie choroby zawodowej wydawana jest na podstawie całego materiału dowodowego, a nie tylko w oparciu orzeczenia lekarskie oraz formularz oceny narażenia zawodowego. W razie zaś gdy materiał dowodowy jest niewystarczający, organ ma obowiązek podjąć czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Zaniechanie przez organ odwoławczy działań służących wyjaśnieniu spornych okoliczności sprawy sprawiło, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w punktach 1 i 3 podstawy kasacyjnej. Dodatkowo wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki wadliwości postępowania nie wiązał z negowaniem orzeczeń lekarskich lecz z przedwczesną oceną organów w tym zakresie. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację medyczną powołaną w odwołaniu pozwoli na właściwą ocenę stanowiska jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Wobec argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że brak w aktach administracyjnych dokumentacji medycznej ujawnionej przez skarżącą w postępowaniu sądowym nie mógł wywołać dla niej negatywnych konsekwencji, gdyż to obowiązkiem organu odwoławczego było zareagowanie na zarzuty odwołania i umożliwienie stronie złożenia dowodów na poparcie podnoszonych twierdzeń. Fakt, że merytoryczna ocena dokumentacji medycznej należy do lekarza jednostki orzeczniczej, nie zwalnia organu Inspekcji Sanitarnej z obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia spornych okoliczności sprawy, stosownie do przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego na aprobatę zasługiwały wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i podjęcia czynności, o których mowa w § 8 ust. 2 Rozporządzenia. Całkowicie chybiony okazał się również zarzut dotyczący przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana została przez Sąd Wojewódzki na podstawie akt sprawy, zwłaszcza materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Niewątpliwie sama analiza akt administracyjnych pozwalała dostrzec uchybienie organu odwoławczego, polegające na nieuzupełnieniu materiału dowodowego o dokumentację medyczną powołaną w odwołaniu. Drugorzędne znaczenie dla wyniku sprawy miała natomiast okoliczność przedstawienia przez stronę skarżącą dokumentacji medycznej na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim. Nie było też rzeczą Sądu weryfikowanie twierdzeń skarżącej o złożeniu kopii dokumentacji medycznej w postępowaniu administracyjnym, dlatego w uzasadnieniu wyroku kwestia ta nie została przesądzona. Nie można wykluczyć, że skarżąca okazała posiadaną dokumentację medyczną w jednostkach orzeczniczych, jednak wątpliwości z tym związane mogą być wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ Inspekcji Sanitarnej. W rezultacie mylnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd Wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentacji okazanej na rozprawie, a której brak jest w aktach sądowych. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki formalnie nie przeprowadził dowodu z przedmiotowej dokumentacji medycznej w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnotowane zaś w protokole rozprawy twierdzenia skarżącej dotyczące okazanej Sądowi dokumentacji stanowią element wystąpienia strony oraz odpowiedzi udzielonych na pytania Przewodniczącego (art. 98 § 1, art. 101 § pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6