II GSK 196/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Maria Myślińska (spr.) NSA Rafał Batorowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1741/08 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. na rzecz M. D.. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1741/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. D. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. odmówił M. D. przyznania jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2005 r. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2008 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż skarżący nie wyczerpał toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opierając się na treści art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. wskazał, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi wyczerpanie środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący jako przedmiot skargi wskazał decyzję wydaną w dniu [...] maja 2008 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z/s w W. o nr [...]. Podkreślił przy tym, iż z treści pouczenia zawartego w powyższej decyzji wynikało, że od tego rozstrzygnięcia przysługiwało stronie prawo złożenia odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W., o czym skarżący w prawidłowy sposób został pouczony. Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja ta została wydana w pierwszej instancji i przysługiwał od niej środek zaskarżenia, a skoro skarżący z przysługującego mu prawa nie skorzystał i pomimo że nie zgadzał się z decyzją organu pierwszej instancji, nie złożył odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W., to skargę wniesioną na prawomocne orzeczenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Zachód z/s w W., uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił. Skargą kasacyjną pełnomocnik M. D. zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. "art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie w przedmiotowej sprawie w zakresie skargi na bezczynność organów, w sytuacji gdy z samej skargi oraz pism załączonych do skargi wynika, iż przedmiotem skargi jest bezczynność postępowania, nieterminowe prowadzenie sprawy oraz błędy w trakcie całego postępowania administracyjnego, 2. art. 52 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga została wniesiona bez wyczerpania właściwych środków zaskarżenia w sytuacji gdy skarżący wnosił wielokrotnie skargi na działalność organów, między innymi na bezczynność, przewlekłość i nieterminowość postępowania do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., jak również do Prezesa ARiMR i powyższe skargi nie spotkały się z właściwą reakcją organów administracji, 3. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wniesienie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy z przepisów prawa wynika uprawnienie strony do wniesienia skargi na bezczynność organu (art. 2 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a ze stanu faktycznego wynika, że przed skierowaniem skargi do WSA skarżący wniósł szereg skarg, zażaleń do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR oraz Prezesa ARiMR i skargi te nie spotkały się z jakąkolwiek reakcją ze strony wyżej wymienionych organów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż w dniu [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w W. wydał decyzję nr [...], od której skarżący pismem z dnia 28 maja 2008 r. wniósł do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż decyzję organu odwoławczego otrzymał w dniu 31 lipca 2008 r. i od tego dnia uprawniony był w terminie trzydziestu dni do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego o ile uznałby, iż nie zgadza się z tą decyzją. Autor skargi kasacyjnej podniósł dalej, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego skarżący składał szereg skarg i zażaleń na bezczynność, przewlekłość postępowania, sposób działania i nieefektywność organów administracji (18 pism do Dyrektora Agencji i 3 skargi do Prezesa Agencji). Pisma te nie wywołały żadnego skutku zaś skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Konsekwencją takiego stanu było wniesienie w dniu 25 maja 2008 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po upływie pięciu miesięcy od wniesienia pierwszego zażalenia na bezczynność organu. Zdaniem skarżącego skargę tą należało potraktować odrębnie od odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które zostało wniesione przez skarżącego w tym samym dniu, tj. 25 maja 2008 r. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR dopuścił się naruszenia "reguł" procesowych poprzez niereagowanie na skargi i zażalenia M. D.. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. rozpatrując skargę M. D. jako skargę na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] został zdaniem autora skargi kasacyjnej wprowadzony w błąd przez Dyrektora ARiMR, który mylnie zakwalifikował przedmiot skargi. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej podniósł, że ostateczną decyzję w ramach administracyjnego toku instancji, Dyrektor ARiMR wydał w dniu 22 lipca 2008 r. po wniesieniu odwołania przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym Dyrektor ARiMR musiał wiedzieć, iż w przedmiotowej sprawie zostało złożone odwołanie do organu drugiej instancji, a błędne określenie przedmiotu skargi było niedopatrzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Pismo z dnia 28 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny potraktował jako skargę M. D. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2008 r. – tj. decyzję organu pierwszej instancji, którą odrzucił wobec niewyczerpania toku instancji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji skarżący nie wskazał jako przedmiotu skargi decyzji z dnia [...] maja 2008 r., a wymienił ją jako jedną z trzech negatywnych dla niego rozstrzygnięć wydanych na przestrzenia lat 2006 – 2008 o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów. Skarżący zarzucił "przeciąganie w nieskończoność" toczących się od 2005 r. postępowań i brak odpowiedzi na skargi składane do Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.. Ustalenie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia nastąpiło bez wnikliwej analizy treści skargi w powiązaniu z aktami sprawy obrazującymi przebieg postępowania administracyjnego. Zawarte skardze sformułowanie "nie odwołuje" w nawiązaniu między innymi do decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nie oznaczało zaskarżenia tejże decyzji. Należało poddać wnikliwej analizie treść nieczytelnego żądania autora skargi tym bardziej, że wbrew ustaleniom dokonanym przez Sąd pierwszej instancji na dzień orzekania (11września 2008 r.) skarżący złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, które nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2008 r. W tych okolicznościach brak było podstaw do odrzucenia skargi M. D. w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. jako wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia i o tyle zarzut kasacyjny w tym zakresie, wskazujący na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zasadny i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia stosowanie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. Kwestia ustalenia rzeczywistego przedmiotu skargi i wyczerpania trybu przed jej wniesieniem przez skarżącego będzie podlegała ocenie Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.