II SA/Kr 1264/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprzeciwów A. S. i M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/35/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. S. kwotę 100 złotych (stu złotych) oraz na rzecz M. S. kwotę 100 złotych (stu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwów A. S. i M. S. (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. nr SKO.PW/4171/35/2022, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Michałowice z 14 stycznia 2022 r. nr OS.6331.8.2019.PZ w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W stanie faktycznym sprawy, w wyniku pism A. S. (właścicielki działki nr [...] w M.) oraz M. S. (właściciela działki nr [...]) z dnia 22 października 2019 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. W toku postępowania organ pozyskał opinię biegłego sporządzoną na okoliczność stwierdzenia czy utworzenie nasypu na działce nr [...] wpłynęło szkodliwie na stan wody na gruncie, czyli na stosunki wodne obszaru działek skarżących. Biegły wskazał w opinii, że utworzenie przedmiotowego nasypu stanowiło zmianę stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziałującą na grunty skarżących. W opinii biegły zaproponował działania naprawcze, tj. odprowadzenie wód rowem biegnącym działką strony, wzdłuż granicy z działkami skarżących, oraz dalej, odprowadzając wodę do najbliższego cieku. Organ, w nawiązaniu do propozycji biegłego, wystąpił do właścicieli działek sąsiadujących z pytaniem czy wyrażają zgodę na odprowadzanie wód przez ich nieruchomości. Organ nie uzyskał wzmiankowanych zgód. Decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. organ nakazał właścicielce działki sąsiedniej nr [...] przywrócenie terenu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. W wyniku odwołania właścicielki działki nr [...] (dalej: strona), organ II instancji uchylił powołaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest ustalenie, jaki wpływ na zalewanie działek skarżących ma stan pobliskiej drogi oraz jakie obowiązki w związku z poczynionymi ustaleniami należy nałożyć na stronę. Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nakazał właścicielce działki sąsiedniej przywrócenie terenu gruntu na działce do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, która jest przyczyną zakłócenia stosunków wodnych na działkach skarżących. Organ ustalił również termin wykonania nakazu. W odniesieniu do powodów uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że wystąpił do zarządcy drogi z pytaniem czy w okresie ostatnich 10 lat były wykonywane jakieś prace budowlane, w szczególności czy zmieniano ukształtowanie drogi oraz system jej odwodnienia. W odpowiedzi, zarządca drogi poinformował, że w ostatnich latach nie wykonywał robót budowlanych w przedmiotowym rejonie. Zgodnie z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, postępowania w sprawie nie wszczyna się jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Organ zatem skonstatował, że w związku z upływem terminu materialnoprawnego do rozpatrzenia wskazanej kwestii, nie jest ona rozpatrywana przez organ. Organ zaznaczył, że w opinii biegły zaproponował wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. wykonanie na obszarze działki nr [...] rowu biegnącego wzdłuż granicy z działkami skarżących, który by odprowadził wody powierzchniowe i nadmiarowe wody gruntowe. Rów ten musiałby mieć zapewniony odbiór wody poprzez jej odprowadzenie do najbliższego cieku przez inne działki prywatne. Organ wskazał, że w toku postępowania nie uzyskał zgód od właścicieli innych działek na poprowadzenie rowu odprowadzającego przez ich nieruchomości, stąd nie jest możliwe wykonanie zaproponowanych urządzeń zapobiegających szkodom, a zatem należy orzec o przywróceniu terenu działki do stanu poprzedniego. Przy odwołaniu od powyższej decyzji, strona przedstawiła zgody właścicieli trzech innych działek na odprowadzenie rurami wód opadowych i nadmiaru wód gruntowych. Decyzją z dnia 22 września 2022 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zauważyło, że strona do odwołania dołączyła kserokopie zgód właścicieli działek nr [...], [...] i [...] na odprowadzanie rurami wód z działki strony. Kolegium wskazało, że wobec powyższego zasadnym jest przeprowadzenie postępowania celem ustalenia czy istnieje możliwość doprowadzenia do wykonania – zgodnie z propozycją biegłego – rowu odwadniającego. Organ II instancji zauważył także, że sentencja zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólnikowa, bowiem nie wskazuje jaką ilość ziemi i ewentualnie z której części działki miałaby usunąć strona. W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciwach o analogicznej treści, skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.). Skarżący wskazali, że przedłożone zgody nie obejmują wszystkich działek, które zapewniłyby doprowadzenie wody do najbliższego cieku. W ocenie skarżących, Kolegium nie wyjaśniło, jakie czynności miałby dokonać organ I instancji, a przy tym nie wykazało, że nie może we własnym zakresie dokonać ustaleń. Zdaniem skarżących, działanie organu odwoławczego przyczyni się do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, które toczy się już ponad 3 lata. Skarżący podnieśli, że strona miała kilka lat na podjęcie działań przyczyniających się do rozwiązania problemu, a dopiero na etapie postępowania odwoławczego dostarczyła i tak niewystarczającą liczbę zgód, co przemawia za intencyjnym przedłużaniem postępowania. W odniesieniu do precyzyjności nałożonego obowiązku, skarżący wskazali, że w decyzji organu I instancji jednoznacznie określono, że nakazem objęty jest cały nasyp ziemny, a w sprawie poza sporem jest kto zrealizował nasyp i gdzie on został zrealizowany. Skarżący powołali się również na wyraźne zobrazowanie nasypu na materiałach załączonych do opinii biegłego. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu A. S. (sygn. akt II SA/Kr 1264/22) i ze sprzeciwu M. S. (sygn. akt II SA/Kr 1265/22) oraz prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1264/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprzeciwy, jako uzasadnione, zasługiwały na uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a P.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Po pierwsze należy zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej normy prawa procesowego, którą naruszyłby organ I instancji. Podkreślić należy, że wystąpienie sytuacji gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" nie jest wyłączną przesłanką zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić trzeba – co jasno wynika z użytego w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" – że zastosowanie dyspozycji analizowanego przepisu jest możliwe, gdy – obok wzmiankowanej przesłanki – jednocześnie "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania". Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał, że naruszenia procedury przez organ I instancji dotyczą istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium brak także jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia procedury przez organ I instancji. Trudno by było inaczej, bowiem okoliczności, na które powołuje się Kolegium – czyli przedstawienie przez stronę zgód na poprowadzenie rowu – zostały ujawnione po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Należy zauważyć, że niezasadnym byłoby stawianie organowi I instancji zarzutu niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w tym zakresie, bowiem organ ten wykazał się inicjatywą w postaci wystąpienia do właścicieli działek sąsiadujących z pytaniami o ewentualną zgodę na poprowadzenie przedmiotowego rowu. Co więcej, organ I instancji – przed wydaniem decyzji – zawiadomił stronę pismem z 22 grudnia 2021 r. o zamiarze wydania decyzji i o możliwości przedłożenia przez stronę stosownych wniosków dowodowych. Podobną informację strona otrzymała podczas pierwszego postępowania, w piśmie z 20 maja 2021 r. Organ I instancji umożliwił zatem stronie przedłożenie do akt stosownych zgód, na których posiadanie powoływała się strona już w odwołaniu z 21 czerwca 2021 r. Niemniej, mimo starań organu I instancji, wzmiankowane zgody zostały przedłożone dopiero przy odwołaniu. W powyżej zarysowanych okolicznościach to rolą organu odwoławczego było odniesienie się do dokumentów dołączonych do odwołania z 11 lutego 2022 r. W razie potrzeby, uczynić to należało poprzez np. zwrócenie się do biegłego o opinię czy przedłożone zgody umożliwiają zastosowanie proponowanych przez niego rozwiązań, w trybie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Trzeba podkreślić, że zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, zatem organ odwoławczy nie powinien uchylać się od oceny dowodu, który pojawił się na etapie postępowania przed tym organem. W tym miejscu dodać także trzeba, że organ odwoławczy zupełnie nie podjął rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Warunkiem zaś niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do sanowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe. Uwagi te odnoszą się również do zasygnalizowanej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zbytniej ogólnikowości sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji. Między stronami postępowania administracyjnego nie były sporne sam fakt nawiezienia ziemi i miejsce dokonania nasypu (przyznała to sama właścicielka działki nr [...]), zaś wielkość różnicy między pierwotnym poziomem gruntu, a poziomem po nawiezieniu ziemi jasno obrazuje opinia biegłego. W ocenie Sądu, jeżeli organ odwoławczy uznał za zasadne doprecyzowanie treści orzeczonego nakazu, to możliwym było zrealizowanie tego rozstrzygnięciem reformatoryjnym, ewentualnie poprzedzonym zastosowaniem art. 136 K.p.a., co dokonałoby się bez uszczerbku dla zasady szybkości prowadzonego od października 2019 r. postępowania. Na marginesie godzi się dodać, że nawet Kolegium zdaje się przyznawać, że właściwszym niż rozstrzygnięcie kasatoryjne byłoby ewentualne zastosowanie art. 136 K.p.a., o czym świadczy wyrażone przez organ odwoławczy przekonanie, że "w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające" (s. 7 zaskarżonej decyzji). Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji odniesie się do dokumentów dołączonych do odwołania z 11 lutego 2022 r., a w razie potrzeby, zwróci się do biegłego o opinię czy przedłożone zgody umożliwiają zastosowanie proponowanych przez niego rozwiązań bądź wskazanie rozwiązań adekwatnych do zakresu posiadanych zgód, o ile takie są możliwe, w trybie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku). Na koszty składają się kwoty 100 zł tytułem uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu sądowego od sprzeciwu.