II OW 105/20

SENTENCJA Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Myśliborskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Myśliborskim, a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wniosku o zmianę warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Myśliborskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta Myśliborski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Myśliborskim, a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie z wniosku E. sp. z o.o. z siedzibą w D. o zmianę w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego ww. Spółce decyzją Marszalka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], dotyczącą eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o charakterze komunalnym, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w D., gm. M.. We wniosku wniesiono o wskazanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku. W ocenie Starosty, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce przetwarzania odpadów oraz zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy organem właściwym jest marszałek województwa dla instalacji komunalnych, a także zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw właściwy organ zmienia decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów. W tej zaś sprawie mamy do czynienia z instalacją komunalną, co wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.). Ponadto będąca przedmiotem ww. wniosku instalacja na podstawie uchwały nr XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. uzyskała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie zachodnim, obecnie znajduje się na liście instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych na terenie województwa zachodniopomorskiego, prowadzonej przez Marszalka Województwa Zachodniopomorskiego zgodnie z art. 38b ustawy o odpadach. Starosta zwrócił także uwagę, że przedmiotowa instalacja znajduje na terenie, który zgodnie z planem miejscowym przeznaczony jest pod składowisko odpadów stałych, zieleni izolacyjnej, stacji transformator, zakładu utylizacji odpadów, oczyszczalni ścieków. Dodatkowo Starosta powołał się na treść art. 155 K.p.a., argumentując, że co do zasady, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona przez organ administracji publicznej, który taką decyzje wydał. Mając na uwadze powyższe, co do zasady zatem, organem właściwym do zmiany decyzji, którą wydał marszałek województwa, będzie również marszałek województwa. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o wskazanie Starosty Myśliborskiego jako organu właściwego w sprawie ww. wniosku. Marszałek wskazał, że jest organem właściwym dla instalacji komunalnych. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach (nadanym przez art. 6 pkt 14 lit. c tiret pierwszy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw), w którym dotychczasowa definicja regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jako zakładu zagospodarowania odpadów, została zmieniona na literalnie wymienione instalacje komunalne. W świetle aktualnych przepisów dotychczasowa działalność obejmująca przetwarzanie odpadów, nie może być objęta właściwością wskazaną w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, gdyż w związku z ww. nową definicją instalacją komunalną nie jest już zakład. Przedmiotowe zezwolenie jest odrębną decyzją administracyjną, która nie dotyczy instalacji komunalnych wymienionych literalnie w art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ww. ustawy o odpadach. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) niesegregowanym zmieszanym odpadom komunalnym został przyporządkowany kod 20 03 01. Natomiast w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów udzielonym ww. decyzją z 2018 r. Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego procesem przetwarzania został objęty kod 20 03 07 Odpady wielkogabarytowe. Następnie Marszałek wskazał na czym polega proces zagospodarowania odpadów wielkogabarytowych prowadzony przez ww. Spółkę na jej nieruchomości. Z opisu technologicznego jednoznacznie wynika, że jest to odrębna instalacja służąca do zagospodarowania innego strumienia odpadów, który, biorąc po uwagę art. 35 ust. 6 ustawy odpadach, nie został przez ustawodawcę wskazany jako instalacja komunalna, więc nie ma statusu instalacji komunalnej. Jednocześnie ww. przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Ponadto okoliczność, że przedmiotowa instalacja do przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 07 zlokalizowana jest na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości Dalsze i tym samym na terenie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych nie stanowi podstawy dla określenia właściwości organu, gdyż przepisy ustawy o odpadach dotyczące wydawania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie zawierają odesłania do przepisu art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w którym mowa jest o przedsięwzięciach i zdarzeniach, na terenie zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka, w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organu, jaka w niniejszej sprawie miała miejsce w związku z ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, podstawę właściwości, winny stanowić nowe przepisy zmienionej ustawy o odpadach, a nie li tylko językowa wykładnia art. 155 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Starostą Myśliborskim, a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji określającej warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę pozwolenia na eksploatację instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o charakterze komunalnym, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosownymi pozwoleniami na wytwarzanie odpadów uwzględniającymi zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Nie jest to więc postępowanie administracyjne o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Przesłankę zmiany ww. decyzji z 2018 r. w tej sprawie stanowi bowiem treść obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. W tej sprawie taki wniosek został złożony właśnie 5 marca 2020 r. Jest to zatem przypadek o jakim mowa w art. 163 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Mamy w tej sprawie do czynienia z innym przypadkiem niż wynikające z art. 154-162 K.p.a. i na innych zasadach bo wynikających z ww. ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Ma rację Marszałek, że co do zasady właściwość organu do wydania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Należy zwrócić uwagę, że wniosek o zmianę dotyczył instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o charakterze komunalnym, która została zaliczona do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jednak w trakcie prowadzenia działalności ww. Spółki w oparciu o decyzję z 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach marszałek województwa jest właściwy dla instalacji komunalnych. W poprzednim stanie prawnym marszałek był właściwy dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Ustawodawca zmienił też treść art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, który zawierał definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nowe brzmienie tego przepisu jest powiązane ze zniesieniem regionów gospodarki odpadami komunalnymi i aktualnie zawiera definicję "instalacji komunalnej", którą jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) (uchylony) 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. W tej zaś sprawie nie wykazano aby przedmiotowa instalacja, której dotyczy decyzja z 2018 r., o zmianę której wnioskuje ww. Spółka znajdowała się na liście funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6. Okoliczność ta ma też znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy z punktu widzenia treści przepisów intertemporalnych, których celem jest zapewnienie ciągłości gospodarki odpadami przez dotychczasowe regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a zawartych w art. 17 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten określa bowiem warunki na jakich dotychczasowe regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą mogły stać się instalacjami komunalnymi, o jakich mowa w aktualnym brzmieniu ustawy o odpadach. W pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie, czy dotychczas funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych zapewniały: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku lub; 2) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (art. 17 ust. 1). Ocena w tym zakresie ma zaś znaczenie dla dokonania z urzędu przez marszałka województwa wpisu takich instalacji na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, prowadzoną na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach (art. 17 ust. 4). Wynika z tego, że także przepis intertemporalny z woli ustawodawcy uzależnia traktowanie dotychczas funkcjonującej instalacji jako instalacji komunalnej od dokonania jej wpisu na listę, co zasadniczo stanowi przesłankę z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, o czym już wyżej była mowa. Sam ustawodawca przyznał w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, że w art. 17 wprowadzono zasadę, że instalacje dotychczas określone w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzanie odpadów komunalnych są wpisywane z urzędu na listę funkcjonujących instalacji komunalnych, o ile spełniają wymagania dla takich instalacji. Na uwagę zasługuje, że art. 17 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw jedynie pośrednio dotyczy postępowania wywołanego treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ponieważ dotyczy zasadniczo uprawnienia do zapewnienia dalszego funkcjonowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jako instalacji komunalnej, a nie stricte zmiany decyzji dotyczącej np. eksploatacji instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o charakterze komunalnym. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw do czasu uzyskania wpisu instalacje te mogą przyjmować i przetwarzać odpady wymienione w ust. 1, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym przetwarzanie odpadów albo pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym przetwarzanie odpadów. Wynika z tego, że art. 17 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw obowiązuje na potrzeby aktualnej działalności regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do określania właściwości organu do zmiany decyzji w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Do czasu uzyskania wpisu instalacje te mogą przyjmować i przetwarzać niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz pozostałości z ich przetwarzania, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym przetwarzanie odpadów albo pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym przetwarzanie odpadów. Nie jest to jednak okoliczności, która z uwagi na obowiązujące przepisy pozwalałaby na stwierdzenie, że prawnie mamy do czynienia z instalacją komunalną. Taka prawna kwalifikacja danej funkcjonującej już instalacji jest uzależniona od wpisu, o jakim mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Jednak w tej sprawie nie wykazano aby przedmiotowa instalacja znajdowała się na liście prowadzonej na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach, o czym już wyżej była mowa. To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym w sprawie dotyczącej zmiany ww. decyzji z 2018 r. jest Starosta Myśliborski, stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.