III SA/Lu 249/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na akt Starosty Ryckiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obwiązek Starosty Ryckiego dokonania zwrotu na rzecz W. P. kwoty [...]zł ([...] złotych) za wydanie karty pojazdu nr [...] dla samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz W. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 marca 2022 r. W. P. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Starosty Ryckiego o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu nadpłaconej kwoty [...]zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dotyczącej pojazdu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...] W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r., znak: [...], Starosta Rycki (dalej jako "organ") odmówił jego uwzględnienia. Organ podniósł, że wysokość opłat za wydanie karty pojazdu określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.", w kwocie 500 zł. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym Trybunał stwierdził, że § 1 pkt 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone i zastąpione z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), które przewidywało opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, organ podniósł, że kwota 425 zł była pobierana nienależnie i osoba, która ją uiściła może ubiegać się o zwrot, niezależnie od tego, czy nadal jest właścicielem pojazdu. Roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. ulegają przedawnieniu, którego bieg rozpoczyna się z chwilą uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. W rozpoznawanej sprawie roszczenie uległo przedawnieniu w dniu 12 lipca 2014 r. Nie ma zatem podstaw do zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty Ryckiego z dnia 22 kwietnia 2022 r., uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W zakresie ww. opłaty za wydanie karty pojazdu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a."; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na art. 67 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "u.f.p.", zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy (niepodatkowych należności budżetu o charakterze publicznym), nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty. W ocenie organu sprawę należy załatwić poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Stosownie do treści art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po terminie przedawnienia zobowiązania podatkowego. Według Starosty, mając na uwadze art. 70 § 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie do zapłaty za kartę pojazdu przedawniło się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin zobowiązania zapłaty za kartę pojazdu upłynął w niniejszej sprawie 31 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu starosty polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Materialnoprawną podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), dalej jako "Prawo o ruchu drogowym". Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. został również uznany za niezgodny z prawem unijnym. W wydanym w trybie prejudycjalnym postanowieniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana, w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. Wobec powyższego, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest obarczony wadami prawnymi, jako naruszający przepisy ustawy i Konstytucji RP, a zatem nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały pobrane bez podstawy prawnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Biorąc jednak pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r., a rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się również do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. (500 zł lub 1 000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., w którym opłatę w takiej samej kwocie 75 zł przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu. Okoliczność, że rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania przez sąd samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą (Prawo o ruchu drogowym) oraz Konstytucją RP. Według niekwestionowanej i ugruntowanej już linii orzeczniczej sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Przepis art. 8 Konstytucji stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśl art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i z ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt l OSK 418/08, LEX nr 518241). Tym samym również określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (a także brak oceny Trybunału Konstytucyjnego) nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, LEX nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 179/09, LEX nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 71/09, LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10, LEX nr 1080864). Dokonując w badanej sprawie oceny § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym) jak i z Konstytucją RP (art. 92 ust. 1 i art. 217), wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr [...] w oparciu o przepisy rozporządzeń, które są niezgodne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. W konsekwencji zaskarżony akt należało uchylić, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a.". Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. i § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyżej wymienionego wyroku TK z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu o [...] była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty, należy zwrócić uwagę, że orzecznictwo dopuszcza alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS [...]). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny, całkowicie nieistotne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się następujące pozycje: - 200 zł – wpis od skargi - 480 zł – wynagrodzenie adwokata - 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony zarówno przez skarżącą w skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.