I OW 58/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem L. a Powiatem M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na wychowanie małoletniej N.S. w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat L. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat L. wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Powiatem M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na wychowanie małoletniej N.S. umieszczonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia N.S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego L. w L. z [...] kwietnia 2020 r. sygn. akt [...] w trybie zarządzenia opiekuńczego została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej u H. i B.B. do czasu zakończenia postępowania w sprawie, zamieszkałych w powiecie l., gmina M. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Sądu Rejonowego L. w L. z [...] września 2020 r. sygn. akt [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd Rejonowy L. w L. postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt. [...], w trybie zarządzenia opiekuńczego umieścił małoletnią N.S. w rodzinie zastępczej pod opieką dziadków macierzystych H. i B.B. do czasu zakończenia postępowania w sprawie. W ocenie wnioskodawcy z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz obowiązujących przepisów wynika, iż to Powiat M. jest powiatem właściwym do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej. Na gruncie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447) pojęcie "miejsce zamieszkania" nie jest zdefiniowane co oznacza, że należy się odwołać do definicji tego terminu zawartej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020r. poz. 1740 z późn. zm.). Powołując się na treść art. 26 § 1 i 2 i art. 25 k.c. wnioskodawca stwierdził, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Odwołując się do postanowienia NSA z 14 grudnia 2018 r. sygn. I OW 146/18 stwierdzono, że zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, w której koncentrują się jej czynności życiowe. Zdaniem wnioskodawcy fakt, że małoletnia N.S. dotychczas zamieszkiwała wraz z matką i jej partnerem w miejscowości M., potwierdza uzasadnienie ww. postanowienia sądu z dnia [...] września 2020 r. sygn. akt [...]. Jednocześnie pozwala ono na wyciągnięcie wniosku, że to właśnie w M. koncentrowały się czynności życiowe J.S., nie ma też podstaw, aby sądzić, że jej pobyt w M. miał charakter wyłącznie tymczasowy. Ponadto fakt zamieszkiwania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu M. potwierdza również oświadczenie opiekunki zastępczej z 22 maja 2020 r. oraz pismo z 28 lipca 2020 r. stanowiące dowód, iż małoletnia uczęszczała do przedszkola w M. W odpowiedzi na wniosek Powiat M. wniósł o wskazanie Powiatu L. jako organu właściwego w sprawie. Powiat M. wskazał, że małoletnia N.S. urodziła się 12 marca 2014 r. w L., a jej miejscem zamieszkania wspólnie z przedstawicielką ustawową był Powiat L. Następnie wraz z matką ww. małoletnia przebywała czasowo (pobyt czasowy) w okresie od września 2019 r. do 12 marca 2020 r. na terenie Powiatu M., po czym za zgodą przedstawicielki ustawowej wróciła wraz ze swoim dziadkiem (B.B.) do swojego miejsca zamieszkania położonego na terenie powiatu l., gdzie od momentu narodzin wspólnie z przedstawicielką ustawową faktycznie mieszkały. Tym samym w ocenie Powiatu M. pobyt małoletniej N.S. w M. miał charakter pobytu czasowego/przejściowego bowiem trwał od początku września 2019 r. do 12 marca 2020 r., a przed umieszczeniem ww. małoletniej w rodzinie zastępczej powróciła ona do swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Dodatkowo wskazano, że przed umieszczeniem w pieczy zastępczej ww. małoletniej, tj. przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w L. w L. postanowienia z [...] kwietnia 2021 r., [...], małoletnia N.S. nie przebywała na terenie powiatu m. Tym samym Sąd Rejonowy w L. uznał się za sąd właściwy miejscowo w sprawie bowiem małoletnia w chwili wszczęcia powyższego postępowania miała swoje miejsce zamieszkania na terenie powiatu l. w rozumieniu art. 569 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447) – dalej zwana "ustawą", w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest zatem stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnia nie przebywała u żadnego z rodziców, bowiem od 14 marca 2020 r. przebywała pod opieką babci H.B. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dzieci w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji do ustalania organu właściwego do ponoszenia wydatków zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jak wynika z akt sprawy, ostatnim miejscem zameldowania małoletniej na pobyt stały był Powiat L. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie N.S. jest Powiat L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.