III SA/Gd 560/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 października 2018 r. Wójt Gminy przyznał J. K. świadczenie wychowawcze na dziecko – M. K. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w wysokości 500 zł miesięcznie oraz na dziecko W. K. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. Wójt Gminy zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia 15 października 2018 r. w ten sposób, że od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. uchylił świadczenie wychowawcze na dziecko M. K. , pozostałe postanowienia decyzji pozostawiając bez zmian. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 104 i 163 k.p.a. , art. 2, art. 4,art. 20, art. 27, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz.2134, dalej zwanej "ustawą") oraz art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2019 r., poz.924). W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 lipca 2019 r. zniesiono kryterium dochodowe dla ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, jednak sprawy sprzed 1 lipca 2019 r. realizowane są na dotychczasowych zasadach. Organ następnie wskazał, że zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Jednym z warunków przyznania skarżącej świadczeń na dzieci było nie przekroczenie kryterium dochodowego , tj. kwoty 800 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. W złożonym wniosku z dnia 17 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 skarżąca podała, że w skład rodziny wchodzą cztery osoby. Podstawą wydania decyzji było ustalenie dochodu za 2017 r. , na który składały się dochody skarżącej – jej renta rolnicza i dochód z tytułu zwrotu kwoty niewykorzystanej ulgi na dzieci oraz dochód M. K., na który składał się dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za 2017 r. , dochód z gospodarstwa rolnego za 2017 r. , dochód z tytułu renty rolniczej, przyznanej na okres od dnia 25 września 2017 r. do 30 września 2018 r. - za 2017 r. – dochód utracony, nieliczony do dochodu. Łączny miesięczny dochód rodziny za 2017 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 546,63 zł. W dniu 21 listopada 2019 r. organ uzyskał informację o wydaniu wobec M. K. decyzji z dnia 20 grudnia 2018 r. przyznającej rentę rolniczą za okres od dnia 1 października 2018 r. do 31 października 2019 r. Uzyskał on dochód w wysokości 1027,11 zł miesięcznie , a pierwsza wypłata renty nastąpiła w styczniu 2019 r. z wyrównaniem za miesiące październik 2018 r., listopad 2018 r., grudzień 2018 r. Tym samym nastąpiło uzyskanie dochodu, wobec czego należało doliczyć dochód uzyskany przez M. K. z tytułu renty , wobec czego dochód rodziny skarżącej w 2017 r. wyniósł 803,41 zł na osobę. W tej sytuacji przekroczone zostało kryterium dochodowe , uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Świadczenie zostało pobrane nienależnie. Organ wskazał też, że uzyskany przez M. K. dochód powinien być przyjęty jako uzyskany od grudnia 2018 r., tj. od miesiąca, w którym wydana została decyzja przyznająca rentę M. K.. Zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy w przypadku , gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W tej sytuacji należało uchylić świadczenie wychowawcze na dziecko M. K. od dnia 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. , gdyż w tym czasie rodzina skarżącej nie spełniała kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 r. , po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny oraz przytoczył i przeanalizował przepisy prawa mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium skoro decyzja o przyznaniu renty rolniczej została wydana w grudniu 2018 r., to z tym miesiącem nastąpiło uzyskanie dochodu przez męża skarżącej. Ponadto w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W tej sytuacji świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko za okres od lutego do czerwca 2019 r. było pobrane przez skarżącą nienależnie, bowiem pouczona ona była o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu m.in. o uzyskaniu dochodu i możliwych konsekwencjach związanych z brakiem takiego powiadomienia. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów odwołania, dotyczących sposobu ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej i jej składu osobowego. Skarżąca J. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie art. 27 ust.1 w zw. z art. 5 ust.3 , art. 7 ust.3 , art. 18 ust.6 i art. 25 ust.2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w ogóle nie badał sprawy, a powielił rozwiązania przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że pominięto w rozliczeniach syna K. K., któremu darowano całe gospodarstwo rolne, a mąż nie miał z tytułu gospodarstwa rolnego żadnych dochodów w 2018 r. Pominięto też składki na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej i jej męża, które odlicza się od dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci , zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Świadczenie wychowawcze zostało przyznane skarżącej decyzją Wójta Gminy z dnia 15 października 2018 r. na okres świadczeniowy od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Natomiast utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzję, opartą o wskazany art. 27 ust.1 ustawy, Wójt Gminy wydał w dniu 5 grudnia 2019 r., czyli po zakończeniu okresu objętego zmienianą decyzją. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy organy w oparciu o przywołany przepis art. 27 ust. 1 ustawy mogły dokonać zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy, trwający od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego decyzją ustającą prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie i w doktrynie podnosi się, że decyzja wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, w związku z tym co do zasady może wywoływać jedynie skutki ex nunc od chwili jej wydania na przyszłość i ukształtować w ten sposób na przyszłość nowy zakres uprawnień strony. Stanowisko takie znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych także w sprawach dotyczących podobnie brzmiącego art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. , sygn. I OSK 15/15, wyroki WSA w: Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. , sygn. I SA/Wa 976/16, w Kielcach z dnia 6 września 2017 r. , sygn. II SA/Ke 476/17, w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r. , sygn. II SA/Po 451/17, w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 293/18, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II , Blicharz Jolanta, Glumińska-Pawlic Jadwiga, Zacharko Lidia , LEX/el. 2019 ). Decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego po upływie okresu na jaki zostało ono przyznane nie wywołuje żadnych materialnoprawnych czy procesowych skutków prawnych. Przestaje ona być źródłem praw i obowiązków. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia wychowawcze może natomiast dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia wychowawcze, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Tym samym w trybie art. 27 ustawy nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje przyznające prawo do świadczenia wychowawczego, które już wcześniej zostały "skonsumowane", tzn. decyzje, których okres zasiłkowy upłynął ( zob. wyrok WSA: w Rzeszowie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 171/19, w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2019 r. , sygn. akt III SA/Gd 172/19). W sytuacji, kiedy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08 , z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/11 wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2019 r. , sygn. akt III SA/Gd 172/19 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 171/19, stwierdził : " z uwagi na obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie, o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia, w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie należało (a okres na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art 25 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane powyżej stanowiska. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że porównanie daty wydania zaskarżonej decyzji – 16 kwietnia 2020 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji – 5 grudnia 2019 r. z okresem świadczeniowym , którego dotyczą - od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. ( a właściwie okresu do 30 czerwca 2019 r. ) wskazuje jednoznacznie, że decyzje organów obu instancji dotyczą tzw. świadczenia już skonsumowanego. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 27 ust. 1 ustawy, który nie daje podstaw do uchylenia z mocą wsteczną (ex tunc) decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze, gdy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane. Przepis ten ma charakter konstytutywny i pozwala na zmianę i uchylenie decyzji ostatecznej tylko na przyszłość, czyli ze skutkiem ex nunc. W razie zaś ustalenia, że strona nienależnie pobrała świadczenia, mogą zaistnieć ewentualnie podstawy wydania decyzji o ich zwrocie. Wadliwe wobec tego było prowadzenie przez organy postępowania administracyjnego , opartego o przepis art. 27 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zauważyć w powyższym kontekście ponadto należy, że zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2019 r., poz.924 ), w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust.3 i 4 tej ustawy, które stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W myśl art. 6 ust.2 w/w ustawy w sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Niezależnie od powyższego Sąd orzekający zauważa, że istotą "uzyskiwania dochodu" jest uzyskanie przysporzenia, nie zaś sam fakt uzyskania prawa do świadczenia. Tym samym skoro mężowi skarżącej przyznaną w grudniu 2018 r. rentę rolniczą faktycznie wypłacono w styczniu 2019 r., to uzyskanie dochodu nastąpiło w styczniu 2019 r. ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 910/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 4/19). W konsekwencji dokonanych powyżej rozważań Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. , uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto - z uwagi na zaprezentowane powyżej stanowisko – Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, dotyczące zmiany decyzji w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).