I GZ 416/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 4 października 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17 odmówił [...] wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 19 października 2017 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i odsetki. W uzasadnieniu Sąd podał, że [...] – dalej: skarżąca lub spółka – uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała, że wyegzekwowanie kwoty [...] zł wraz z odsetkami spowoduje zamknięcie prowadzonych szkół (ze względu na brak środków do ich prowadzenia. Szkoła nie pobiera od swoich słuchaczy żadnych opłat, prowadzona jest wyłącznie ze środków z dotacji. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudny do odwrócenia skutek w postaci możliwości zwolnienia zatrudnionych pracowników i utraty przez słuchaczy szkoły możliwości ukończenia kształcenia, przy czym w prowadzonych przez spółkę szkołach w Puławach, naukę pobiera łącznie [...] osób. Skarżąca powoływała się na swoją trudną sytuację finansową wykazując w 2016 r. stratę w wysokości [...] zł, zaś w 2017 r. ujemne saldo na poziomie [...] zł w 2017 r. i zaległości w płatności składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznej w wysokości [...] zł. Spółka miała zawartą umowę z ZUS o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Umowa ta została rozwiązana przez wierzyciela ze względu na niewywiązywanie się przez Spółkę z warunków umowy (przyczyną tego była zła kondycja Spółki). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego rodzi duże prawdopodobieństwo utraty przez nią płynności finansowej, co oznaczało by jej likwidację. Spółka prowadzi na terenie kraju około 40 szkół niepublicznych, do których uczęszcza kilka tysięcy słuchaczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Orzekając na skutek zażalenia skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GZ 265/18 – uchylił zaskarżone postanowienie wskazując na konieczność pełnego i wszechstronnego odniesienia się przez WSA do wszystkich argumentów przedstawionych przez spółkę we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wraz z pismem procesowym z dnia 26 września 2018 r. Spółka nadesłała: decyzję o wykreśleniu z dniem [...] grudnia 2013 r. z ewidencji niepublicznych szkół Prywatnego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego, zaświadczenie z dnia 3 września 2013 r. o wpisie Prywatnej Szkoły Policealnej dla [...]" w P. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, informację miesięczną z dnia 30 listopada 2016 r. o aktualnej liczbie uczniów [...], bilans na koniec czerwca 2017 rok oraz bilans z uwzględnieniem bufora na koniec czerwca 2017 r., jednostronny rachunek zysków i strat z uwzględnieniem bufora, zawiadomienie z dnia 2 marca 2017 r. o rozwiązaniu umowy z ZUS, pismo z dnia 26 października 2017 r. z ZUS o nieopłaconych w terminie składkach Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Lublinie wskazał, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje automatycznie taki skutek. Wnioskowanie takie jest co najmniej przedwczesne wobec nieznajomości pełnej sytuacji finansowej skarżącej. Zaznaczyć należy, że załączony do wniosku - jednostronny rachunek zysków i strat, bilanse na czerwiec 2017 r. jak również umowa ratalna i zawiadomienie o rozwiązaniu umowy z ZUS - wskazujące na fakt zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie są wystarczające do oceny rzeczywistego stanu finansowego i majątkowego skarżącej. Pomimo bowiem przedstawienia powyższych dokumentów, nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje, a w konsekwencji, jakie będą skutki wykonania zaskarżonej decyzji (np. rachunki bankowe). Nawet gdyby wziąć pod uwagę wartości bilansowe Spółki, które wynikają ze złożonych załączników, to można by stwierdzić, że kondycja finansowa Spółki na połowę roku 2017 r. jest lepsza niż na koniec roku 2016 r. (k.190), bo skoro na koniec roku 2016 r. osiągnęła stratę rzędu [...] zł, a na połowę roku 2017 r. ta strata jest nieporównywalnie mniejsza ([...] zł) i może świadczyć wręcz o poprawie sytuacji spółki w okresie 2016-2017 r. Zatem trudno mówić o niewątpliwej utracie płynności finansowej Spółki i dużym prawdopodobieństwie zamykania szkół, zwalniania pracowników. WSA zauważył, że nie miał podstaw do ustalenia pełnej sytuacji majątkowej skarżącej i oceny, czy wykonanie decyzji może wyrządzić stronie znaczną szkodę bądź spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci zamknięcia szkół. Sytuacja zaś wynikająca z dostarczonych dokumentów, nie dawała podstaw do twierdzenia, ze przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) faktycznie mogą zaistnieć. Nie sposób też nie dostrzec (w oparciu o dostarczony materiał), że powoływanie nowych szkół po wykreśleniu ze stosownych ewidencji szkół, które zaprzestały działalności - nie jest obce wnioskującemu podmiotowi i takie sytuacje miały miejsce. Nie prowadziły przy tym do zaprzestania działalności przez Spółkę, do utraty płynności finansowej. Sąd I instancji analizując akta sprawy nie dostrzegł innych nadzwyczajnych okoliczności, które zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., pozwalałyby na wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jest zatem dowodów, by przypuszczać, że wykonanie decyzji będzie się wiązać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jak wymaga tego art. 61 § 3 p.p.s.a. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, względnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 185 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do ponownego rozpoznania przez ten sam skład Sądu I instancji, co powoduje, że postępowania jest nieważne; 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 października 2017 r. dokumentów, gdy rozstrzygnięcie podejmuje się na podstawie całych akt sprawy; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy Sąd I instancji sam stwierdził, że pomimo przedstawienia dokumentów finansowych nie jest jasna sytuacja finansowa skarżącego, a zatem wniosek nie może zostać prawidłowo rozpoznany; 4. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a strona uprawdopodobniła swój wniosek. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, więc podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku nie wykazała takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Gołosłowne stwierdzenia spółki o konieczności zakończenia prowadzenia szkoły z uwagi na brak środków na jej prowadzenie w razie wykonania decyzji nie mogły bowiem spowodować zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W celu uzyskania ochrony tymczasowej skarżąca powinna była we wniosku przedstawić swoją sytuację finansową, tak żeby umożliwić Sądowi ocenę, czy wykonanie decyzji rzeczywiście może spowodować opisane przez nią skutki. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje automatycznie taki skutek. Wnioskowanie takie uznać należy za co najmniej przedwczesne wobec nieznajomości pełnej sytuacji finansowej skarżącej. Załączony do wniosku jednostronny rachunek zysków i strat, bilanse na czerwiec 2017 r. jak również umowa ratalna i zawiadomienie o rozwiązaniu umowy z ZUS - wskazujące na fakt zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie są wystarczające do oceny rzeczywistego stanu finansowego i majątkowego skarżącej. Nadal nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje, mimo przedłożenia do zażalenia wyciągów z rachunków bankowych. Powyższe z tego względu, że w innych dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że kondycja finansowa Spółki na połowę roku 2017 r. jest lepsza niż na koniec roku 2016 r. (k. 190 akt sądowych), bo skoro na koniec roku 2016 r. osiągnęła stratę rzędu [...] zł, a na połowę roku 2017 r. ta strata jest nieporównywalnie mniejsza ([...] zł) i może świadczyć wręcz o poprawie sytuacji spółki w okresie 2016-2017 r. Wobec tego zaniechania WSA nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Oceny tej nie mogą zmienić dołączone tak do pisma procesowego z dnia 26 września 2018 r. jak i do zażalenia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada bowiem wniosku na nowo, lecz kontroluje legalność zaskarżonego postanowienia. Skoro więc Sąd I instancji nie mógł dokonać analizy powyższych dokumentów, to nie mogą one zmienić rozstrzygnięcia tego Sądu (tak NSA w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016 r. II GZ 634/16). Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Odnosząc się do twierdzeń autora zażalenia co do ponownego orzekania w sprawie przez tego samego Sędziego WSA w Lublinie po uchyleniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zauważyć, należy, że jest ono nieuprawnione. W postępowaniu toczącym się przed sądem pierwszej instancji po uchyleniu, wskutek zażalenia, zaskarżonego postanowienia (zarządzenia przewodniczącego) przepis art. 185 § 2 p.p.s.a. (który stanowi, że w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie) nie ma zastosowania – tak uchwała NSA z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I GPS 1/10 (publ: ONSAiWSA z 2011 r. nr 1, poz.1). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.