III SA/Kr 865/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22 maja 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2019 r., nr [...] o nałożeniu na K. S. (dalej: skarżący) kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 marca 2019 r. w S odbyła się kontrola drogowa pojazdu marki Peugeot o nr. rej. [...], którym kierował J. P. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany kierowca wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz A sp. z o.o. Kontrola drogowa została przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji oraz udokumentowana protokołem kontroli nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany przewoził dwóch pasażerów. Przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...]. Kierowca zeznał, że raz w miesiącu otrzymuje wynagrodzenie od A sp. z o.o., z którą ma zawartą umowę zlecenia. Zarządzającym transportem drogowym w przedsiębiorstwie A Sp. z o.o. jest skarżący. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że podmiot na rzecz którego kontrolowany wykonywał przewóz posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, jednak kierowca w dniu kontroli drogowej nie posiadał przy sobie wypisu z tej licencji. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji decyzją administracyjną z dnia [...] 2019 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł tytułem popełnienia naruszenia z Ip. 1.2 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy podczas gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy, a współpracował z nim na podstawie umowy zlecenia, 2) naruszenie art. 39 a ust. 1 pkt 3 oraz 4 w zw. z art. 39 I ust. 1 pkt 1 b ustawy o transporcie drogowym, poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod nazwą A Sp. z o.o., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w wypis z licencji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 4 pkt 22 lit. d, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140), zwanej dalej "utd", art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1-4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, z późn. zm. dalej "rozporządzenie 1071/2009" oraz Ip. 1.2. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym organ w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie znajdą zastosowanie przepisy działu IV a k.p.a., z uwagi na fakt, że kwestie te zostały uregulowane na podstawie odrębnych przepisów zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że kierowca w toku kontroli kontrolującym okazał jedynie kopię wypisu z licencji nr [...], a zatem skarżący nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie wyposażenia kierowcy w wypis z licencji, wynikających z art. 87 ust. 1 pkt 1 utd. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy zawarte w rozdziale 7A ustawy o transporcie drogowym, mają zastosowanie nie tylko do kierowcy zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, ale także do każdego kierowcy wykonującego przewozy drogowe bez względu na stosunek prawny łączący kierowcę z podmiotem wykonującym przewozy drogowe. Tym samym uznano, że obowiązkiem skarżącego było dopilnować, aby skontrolowany kierowca posiadał wszystkie dokumenty wymagane do wykonania skontrolowanego przewozu drogowego, w tym odpowiednią oryginalną licencję. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował ze spółką A Sp. z o.o.; 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poczynienie ustaleń nie mających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania podstawy zatrudnienia kierowcy w przedsiębiorstwie; 5) art. 8 k.p.a., poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionej skargi uczyniono decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 maja 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł za stwierdzone naruszenia przepisów transportu drogowego. Podkreślić na wstępie należy, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 189a § 2 pkt.1-3, art. 189e i art. 189f k.p.a. W myśl art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Wskazać również należy, że nakładane na przewoźników, na podstawie przepisów u.t.d. kary pieniężne, jak i ich wysokość są ściśle uregulowane ustawowo, co oznacza, że brak jest możliwości ich miarkowania. Art. 92b i 92c u.t.d. przewiduje także możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Zatem skoro kwestie te zostały uregulowane w odrębnych przepisach (tzn. w u.t.d.) to ze względu na treść art.189a § 2 k.p.a. nie mają tutaj zastosowania przepisy działu IV A k.p.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140) - dalej: u.t.d. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Według art. 92a ust. 2 ww. ustawy zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2.000 zł za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy. I tak w myśl Ip. 1.2 załącznika nr 4 do u.t.d. niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Stosownie do art. 2 pkt 5 rozporządzenia 1071/2009 zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Prawidłowo ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, który Sąd uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazywał, że w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, to jest 27 marca 2019 r., kierujący pojazdem wykonywał przejazd na rzecz i w imieniu A Sp. z o.o., w której osobą zarządzającą transportem był skarżący. Wskazują na to choćby takie dowody jak treść umowy zlecenia wiążącej kierowcę ze spółką A Sp. z o.o. czy zeznania kierowcy, który potwierdził, że przejazd realizował na rzecz A Sp. z o.o. i z tego tytułu raz w miesiącu otrzymywał od tej spółki wynagrodzenie. Ponadto okoliczności te nie były przez skarżącego kwestionowane. Nie ma również wątpliwości, że w momencie kontroli kierowca nie przedstawił wypisu z licencji udzielonej A Sp. z o.o. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, a jedynie jej kserokopię. Nie ma wątpliwości, że okazanie do kontroli kopii licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie świadczy o dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Przedłożona przez kierującego kopia licencji nie zastępuje dokumentu (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2/20). Fakt, że skarżący w spółce A Sp. z o.o. w W pełni funkcję zarządzającego transportem w ustalono na podstawie treści pisma informacyjnego z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta z 10 czerwca 2019 r. Okoliczność ta nie była przez skarżącego kwestionowana. W konsekwencji Sąd za całkowicie bezpodstawne uznał podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do kwestionowania, że skarżący maił obowiązek wyposażenia kierowcy w licencję lub jej odpis - a tym samym, że z tego tytułu ponosi odpowiedzialności za zaniechanie tego obowiązku - z uwagi na fakt, że z kontrolowanym kierowcą skarżącego nie łączył stosunek pracy, a jedynie umowa cywilnoprawna. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że argumentacja skarżącego jest niezasadna. Jej zaakceptowanie prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której przedsiębiorcy zatrudniający osoby na podstawie umów cywilnoprawnych lub podejmujący z nimi współpracę w jakiejkolwiek innej formie poza stosunkiem pracy (a która wiązałaby się z wykonywaniem usług przewozu osób na rzecz przedsiębiorcy) nie ponosiliby za nich żadnej odpowiedzialności. Przyjęcie zatem, że tylko kierowcy zatrudnieni na umowę o pracę podlegają wymogom wynikającym z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a ci pracujący np. na umowę zlecenia takim wymogom nie podlegają, nie jest niczym uzasadnione. Taka wykładnia omawianych przepisów ustawy o transporcie drogowym stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji przedsiębiorców zlecających wykonywanie przewozu kierowcom zatrudnianym na podstawie umów cywilnoprawnych. Naruszałoby to zasadę równości wobec prawa, gdyż przedsiębiorca zatrudniający kierowców na umowę o pracę były w gorszej sytuacji niż przedsiębiorca zlecający kierowcom wykonywanie przewozu osób na podstawie umów cywilnoprawnych. Niewątpliwie kwestia wyposażenia kierowcy w wypis z licencji jest wyłączną kompetencją przedsiębiorcy i wykonującego na jego rzecz funkcję zarządzającego transportem. Tak więc A sp. z o.o. w W jako profesjonalny przedsiębiorca winien zadbać o to, aby wykonujący w jego imieniu czynności kierowcy posiadali wszystkie wymagane dokumenty, w tym licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Obowiązki przedsiębiorcy w ww. zakresie nie są zależne od formy zawartej z wykonawcą współpracy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądów administracyjnych. I tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 297/20 stwierdzono, że "w sytuacji ustalenia przez organy administracyjne osoby zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie posiadającym licencję na wykonywanie krajowego transportu osób w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, osoba ta podlega karze administracyjnej określonej w załączniku nr 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140) za brak zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia psychologa o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy u kierowcy wykonującego przewóz (Ip. 4.2 i 4.3 załącznika), bez względu na rodzaj umowy na podstawie której kierowca wykonuje przewóz (pisemnej czy ustnej, umowy o pracę czy cywilnoprawnej umowy zlecenia). Tożsame stanowisko wyrażono również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 107/20. Wyroki te co prawda dotyczyły uchybienia związanego z brakiem zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia psychologa o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy u kierowcy wykonującego przewóz, jednak stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach znajduje zastosowanie również do obowiązku posiadania przez kierowcę i okazania podczas kontroli licencji lub jej wypisu. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 3087/17) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2511/16, w którym stwierdzono, że zawarta pomiędzy przedsiębiorcą, a kierowcą umowa cywilnoprawna nie może zmienić zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Jakkolwiek wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego, to jednak zasadnicza kwestia dotycząca odpowiedzialności przedsiębiorcy za wypełnienie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym bez względu na rodzaj węzła łączącego przedsiębiorcę z kierowcą wykonującym przewóz osób w jego imieniu i na jego rzecz - jest wspólna. Sądowi znana jest treść przytoczonego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2919 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/10, jednak dotyczy zupełnie innej materii i nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok ten dotyczy bowiem kwestii wystawiania przez przedsiębiorców stosownych zaświadczeń o zatrudnieniu kierowcy i spełnieniu przez niego określonych przepisami wymogów, które to zaświadczenie miało charakter przejściowy. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyposażenie kierowcy w stosowne dokumenty potwierdzające uprawnienia przewoźnika w zakresie wykonywania transportu drogowego osób. Wystawcą wymaganych w niniejszym postępowaniu dokumentów w żadnym wypadku nie jest przedsiębiorca, a ich charakter jest zdecydowanie odmienny od tych, które były przedmiotem rozważań ww. orzeczenia. Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie ustalono, że podmiotem wykonującym transport drogowy był przedsiębiorca, w imieniu którego zarządzającym transportem był skarżący. To na przedsiębiorcy, a w tym przypadku na profesjonalnym zarządcy transportu, spoczywa odpowiedzialność za zabezpieczenie spełnienia wymogów w zakresie przewozu osób, w tym wymagań dotyczących kierowców w zakresie posiadania licencji i to niezależnie od formy ich zatrudnienia. W oparciu o powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparły się organy wydając prawidłowe rozstrzygnięcia. Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku.