IV SA/Wa 681/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art.. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. od decyzji Zarządu [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego nr 741301 o wysokości ok. 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok. 4,4x8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4x8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...] część w obrębie [...] przy Al. [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 27 września 2017 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek firmy [...] S.A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji inwestycji określonej jako "budowa nośnika reklamowego o nr: 74130_1, o maksymalnej wysokości nośnika reklamowego ok 11,7 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 4x8 m, mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym o wymiarach w rzucie pionowym ok. 2,5x4,6 m i wysokości ok. 0,8 m, na części działki usytuowanej przy zbiegu Al. [...] i Al. [...] w [...] o nr ew. [...] w obrębie [...]". Do wniosku załączono m.in. kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. o nałożeniu na [...] S.A. z siedzibą w [...] obowiązku przedstawienia w PINB [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. nośnika reklamowego oraz kserokopie fragmentów "Projektu technicznego konstrukcji nośnika reklamowego [...] o wymiarach zewnętrznych 8,4 m x 4,4 m/H=7m". Zarząd [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz 1588) wokół działki, której dotyczy wniosek, wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej (zrealizowanej) inwestycji obejmuje część działki ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni ok. 39 m². Wg danych z ewidencji gruntów i budynków działka położona jest przy Al. [...]. Z uwagi na to, że wzdłuż pasa drogowego Al. [...] na terenie dz. ew. nr [...] i sąsiadującej z nią dz. ew. nr [...] występują liczne nośniki reklamowe, teren analizowany wyznaczono w kierunku północno-wschodnim w odległości większej niż 50 m tak, aby obejmował on wszystkie nośniki reklamowe usytuowane w sąsiedztwie przy pasie drogowym Al. [...] do skrzyżowania z Al. [...]. Analiza obszarowa wykazała, że na analizowanym obszarze w sposób zgodny z wymaganiami prawa wybudowano tylko jedno urządzenie reklamowe, w południowym narożniku dz. ew. nr [...], o wymiarach tablicy ekspozycyjnej 4x12 m i wysokości ok. 13 m, w odległości ok. 10 m od granicy pasa drogowego. Tablica reklamowa zamocowana jest asymetrycznie do rurowego słupa stalowego zamocowanego na fundamencie studniowym, zagłębionym w gruncie. Pozostałe nośniki stanowią samowole budowlane. Funkcja usługowo-informacyjna planowanej inwestycji nie byłaby sprzeczna ze sposobem zagospodarowania obszaru. Analiza wykazała, że przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany nierównolegle do granicy dz. ew. nr [...], bez nawiązania do miejsca posadowienia legalnie zrealizowanego nośnika reklamowego. Teren inwestycji położony jest w znacznym oddaleniu od krawędzi jezdni, lokalizacja obiektu nie narusza ustawy o drogach publicznych. Lokalizacja miejsca posadowienia (linii zabudowy) przedmiotowego nośnika nie spełnia wymagań § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika uzasadnienie do wyznaczenia linii zabudowy w sposób odrębny. Jako szerokość elewacji frontowej obiektu przyjęto szerokość tablicy nośnika (całkowita szerokość ok. 8,4 m). Nośnik reklamowy, który mógłby posłużyć do ustalenia warunków zabudowy, ma jedną tablicę ekspozycyjną o szerokości 12 m. Jest to również "wartością średnią", o której mowa w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. . Szerokość elewacji (tablicy) legalizowanego nośnika powinna wynosić 12 m +/- 20%, t.j. od 9,6 m do 14,4 m. Szerokość tablicy reklamowej przedmiotowego nośnika jest mniejsza. Na obszarze analizowanym nie ma innego nośnika reklamowego, nie stanowiącego samowoli budowlanej, o szerokości tablicy reklamowej ok. 8,4 m, który mógłby posłużyć dla ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wykonanej inwestycji. Ze sposobu zagospodarowania terenu nie wynika uzasadnienie (wskazanie) do wyznaczenia szerokości elewacji przedmiotowego nośnika w sposób odrębny. Inwestor zrealizował obiekt o łącznej wysokości ok. 11,7 m, w tym tablica ekspozycyjna o wysokości ok. 4,4 m. Wysokość wolnostojącego nośnika reklamowego nie stanowiącego samowoli budowlanej wynosi ok. 13 m, w tym 4 m wysokości tablicy. Parametry te są tożsame z wartościami średnimi, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość elewacji przedmiotowego nośnika reklamowego jest mniejsza niż wysokość nośnika zrealizowanego na obszarze analizowanym. Zbliżona do wzorca jest wysokość tablicy reklamowej. Na obszarze analizowanym nie ma legalnie zrealizowanego nośnika reklamowego, którego wysokość urządzenia mogłaby posłużyć dla ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wykonanej inwestycji. Wnioski z analizy wskazują na brak możliwości wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zrealizowanej inwestycji. Na obszarze analizowanym nie ma innej budowli o funkcji usługowo-informacyjnej o takiej samej lub podobnej formie architektonicznej, która mogłaby stanowić bezpośredni wzorzec do ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji istniejącego urządzenia reklamowego zgodnie z art. 61 ust. I pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zrealizowana inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji Zarządu [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. wniosła [...] S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę uznało, że wbrew zarzutowi odwołania, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza tak wyznaczonego obszaru w zakresie kontynuacji funkcji również nie budzi zastrzeżeń. Kolegium dokonało ponownej oceny sprawy w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy, o których mowa w § 4 – 8 rozporządzenia z dnia wynikających z 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy w sposób zgodny z wymaganiami prawa wybudowano tylko jedno urządzenie reklamowe, w południowym narożniku dz. ew. nr [...], o wymiarach tablicy ekspozycyjnej 4x12 m i wysokości ok. 13 m, w odległości ok. 10 m od granicy pasa drogowego. Tablica reklamowa zamocowana jest asymetrycznie do rurowego słupa stalowego zamocowanego na fundamencie studniowym, zagłębionym w gruncie. Pozostałe nośniki stanowią samowole budowlane. Funkcja planowanej inwestycji -usługowo-informacyjna, nie byłaby sprzeczna ze sposobem zagospodarowania obszaru. Dalej Kolegium stwierdziło, że analiza obszaru, dokonana w oparciu o parametry jedynego nośnika legalnie posadowionego wykazała, iż nośnik objęty wnioskiem został zrealizowany nierównolegle do granicy dz. ew. nr [...], bez nawiązania do miejsca posadowienia legalnie zrealizowanego nośnika reklamowego. Nośnik ten ma jedną tablicę ekspozycyjną o szerokości 12 m, przy czym szerokość elewacji /tablicy/ legalizowanego nośnika jest mniejsza i nie mieści się w wymiarach nośnika posadowionego legalnie (winna wynosić 12 m +/- 20%, t.j. od 9,6 m do 14,4 m). Także w zakresie wysokości wymiar legalizowanego nośnika nie odpowiada parametrom legalnie posadowionej tablicy reklamowej. Tym samym, w obszarze analizowanym nie ma innego nośnika reklamowego, nie stanowiącego samowoli budowlanej, o szerokości tablicy reklamowej ok 8,4 m, który mógłby posłużyć dla ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wykonanej inwestycji. Ze sposobu zagospodarowania terenu nie wynika uzasadnienie /wskazanie/ do wyznaczenia szerokości elewacji przedmiotowego nośnika w sposób odrębny. Skoro, w obszarze analizowanym brak jest budowli reklamowych, które pod względem parametrów odpowiadałyby zabudowie nośnika legalizowanego, to w ocenie Kolegium, zważywszy na okoliczność wykazania w analizie braku spełnienia wymagań w zakresie szerokości i wysokości oraz formy architektonicznej, nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. wniosła [...] S.A. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "Ustawą") w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie kontynuowania funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy Skarżącej będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności, w ocenie Sądu badane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: K.p.a.), bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony. W rezultacie dokonana ocena stanu faktycznego sprawy nie spełnia standardów oceny, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a. i staje się dowolna, a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 1 K.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego nr 741301 o wysokości ok. 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok. 4,4x8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4x8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...] część w obrębie [...] przy Al. [...] w [...]. Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących przepisów materialnych tytułem wstępu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zadaniem organu administracji orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji jest, w świetle powyższego przepisu, wnikliwe zbadanie każdej z wymienionych w nim przesłanek. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zostały one wszystkie (łącznie) spełnione, uprawnia organ do wydania stosownej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie stwierdzenie, że choćby jedna z ustawowych przesłanek się nie ziściła, obliguje do wydania decyzji odmownej. Cechą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie, a wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma przy tym obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Regulację dotyczącą sporządzania ww. analizy określają przepisy wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 tego aktu stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Chodzi przy tym o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zwrócić należy uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca kwestionowała prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sprawie. W odpowiedzi na ten zarzut, Kolegium stwierdziło jedynie, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei ust. 2 § 3 stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki został zdefiniowany w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przedmiotowa inwestycja podlegająca legalizacji zlokalizowana jest na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy Al. [...] w [...]. W decyzji organu I instancji ustalono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej (zrealizowanej) inwestycji obejmuje część działki ew. nr [...] w obrębie [...], o powierzchni ok. 39 m². Z kolei w analizie zagospodarowania obszaru wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem na kopii mapy w skali 1:500, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie mniejszej niż 50 m od każdej z granic terenu objętego wnioskiem o wydanie tej decyzji. Z uwagi na to, że wzdłuż pasa drogowego Al. [...] na terenie dz. ew. nr [...] i sąsiadującej z nią dz. ew. nr [...] występują liczne nośniki reklamowe, teren analizowany wyznaczono w kierunku północno-wschodnim w odległości większej niż 50 m tak, aby obejmował on wszystkie nośniki reklamowe usytuowane w sąsiedztwie przy pasie drogowym Al. [...] do skrzyżowania z Al. [...]. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza zagospodarowania obszaru nie wskazuje, jaki odcinek działki nr [...]przyjęto za front. Z treści decyzji również nie wynika, jaką szerokość frontu działki nr [...] przyjęto w celu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Tymczasem, skoro inwestycja obejmuje działkę ew. nr [...], to obowiązkiem organu było ustalenie frontu tej działki w myśl treści § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei następstwem tego ustalenia winno być wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według którego przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych" (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14, LEX nr 2111144). Należy zauważyć, że w załączniku do odwołania, skarżąca Spółka dokumentowała, że front działki [...] przylegający do Al. [...], z których zgodnie z wnioskiem odbywa się wjazd do planowanej inwestycji, wynosi 129.36 m (w zaokrągleniu 130 m). Zatem organ I instancji winien był wyznaczyć granicę obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 390,00 m. Do zarzutu tego Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12 (dostępny w CBOSA) wskazał, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia, znajdującego się w treści decyzji. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy, niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie usuwa jednak z pola widzenia organu m.in. wymagań funkcjonalnych, jako niezbędnych do optymalnej realizacji danej funkcji obszaru, w rozpatrywanym przypadku mieszkaniowej. Implikuje to uznanie, że usługi o charakterze nieuciążliwym nie muszą być sprzeczne z przeważającą funkcją mieszkaniową, ale mogą stanowić jej uzupełnienie. Zdaniem Sądu podnieść należy, że tablice reklamowe, co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej często element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Funkcję zaś samej tablicy można scharakteryzować jako handlowa, czy też usługowa. Jej rolą jest odpłatne prezentowanie danych treści, służy do wynajmu, który zazwyczaj stanowi działalność gospodarczą. W skardze skarżąca z podniosła, że okolica ma charakter po części usługowy, ponieważ zarówno na działce, na której znajduje się tablica reklamowa, jak i na działkach sąsiadujących z nią znajdują się obiekty handlowo-usługowe oraz znajdują się również reklamy w postaci szyldów, reklam w wiatach przystankowych. Niewątpliwie zatem okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu. W ocenie Sądu, brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09, CBOSA). W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA). Dodatkowo Sąd zauważa, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. W przedmiotowej sprawie decyzja Zarządu [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. zawiera jedynie załącznik oznaczony Nr [...] w postaci mapy w skali 1:1000 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Natomiast wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną nie stanowią załączników do decyzji organu I instancji. Dodatkowo analiza zagospodarowania obszaru nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia przez nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, czyli poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej. Nie pozostaje to bez wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a dalej przekłada się na treść decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki objętej wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz jakiej jest szerokości i na tak ustalonej podstawie wyznaczenie wokół obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.