II OSK 1042/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2016/06 w sprawie ze skargi B. O. i J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 2016/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. O. i J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2006r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2005r., nakazującej B. O. i J. O. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę pawilonu handlowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...] dz. Nr [...] (w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w nadzwyczajnym trybie postępowania, stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł okoliczności wskazujących na naruszenie prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2005r. nakazująca B. O. i J. O. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] dz. Nr [...] (w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej) nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. W sposób prawidłowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2004r. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem obligowało organ do wydania decyzji rozbiórkowej. Zdaniem Sądu I instancji wbrew zarzutom skargi usytuowanie przedmiotowego pawilonu handlowego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie stanowił on tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Obiekt budowlany, o którym mowa w pkt 12 art. 29, to nie każdy tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, lecz obiekt spełniający jednocześnie dwa warunki, a mianowicie: niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Sąd podniósł, że przedmiotowy pawilon handlowy nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, co wynikało z pisma inwestorów, występujących w 2003r. o wydanie zgody na ponowne usytuowanie pawilonu w miejscu poprzedniej lokalizacji. Z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999r wynika, że skarżący uzyskali pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej do chwili zapotrzebowania terenu na cele zgodne z ustaleniami miejscowego planu, jak również do czasu ważności prawa do terenu (decyzja o zajęciu pasa drogowego). Zapotrzebowanie terenu na cele zgodne z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. S. (uchwalonego dnia [...].V.1994r.) wystąpiło w związku z przebudową skrzyżowania ulicy [...], wynikającą z decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaną dla Gminy Miasto S. w dniu [...] maja 1999r. Nr [...]. Wówczas przedmiotowy pawilon handlowy został usunięty w inne miejsce, a po zakończeniu prac związanych z przebudową skrzyżowania skarżącym nie zezwolono na usytuowanie pawilonu w miejscu poprzednio zajmowanym. Ponadto Sąd podkreślił, że zarzuty skarżących dotyczące skutków rozbiórki pawilonu oraz motywów działania organu wydającego decyzje rozbiórkowe są zarzutami pozaprawnymi, które nie mogą być uwzględnione w postępowaniu nadzwyczajnym. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli B. O. i J. O. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów: a) art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, b) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że obiekt użytkowany przez skarżących jest obiektem budowlanym, którego rozbiórka wymaga wydania decyzji w tym przedmiocie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów w/g norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący od 1993r. są właścicielami pawilonu handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] w S., w którym prowadzą działalność gospodarczą. W roku 2002 nastąpiła zmiana usytuowania pawilonu w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi przy budowie ronda, ale tylko na czas trwania przebudowy ulicy i w granicach tej samej działki. Po zakończeniu robót pawilon powrócił na swoje dawne miejsce, a na dokonanie tych czynności faktycznych skarżący posiadali prawomocną decyzję administracyjną. Ten aspekt sprawy nie został wzięty z urzędu pod uwagę przez Sąd I instancji, który na podstawie art. 134 ppsa powinien z urzędu uwzględniać naruszenie prawa. Zdaniem skarżących nie można było orzec o rozbiórce całego pawilonu, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący nabyli pawilon w 1993r od poprzedniego właściciela, który prowadził w nim działalność od 1990r. Skarżący przyznali, że nie wykonali w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].XII.2004r., gdyż uważali, że pawilon handlowy jest tymczasowym obiektem budowlanym nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co potwierdziła wykonana na ich zlecenie opinia rzeczoznawcy, którą przedłożyli do organu I instancji. Mimo to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. W związku z powyższym złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz fakt, że pawilon stoi w tym samym miejscu od ponad [...] lat i nie były w nim dokonywane żadne zmiany wpływające na jego substancję, kształt czy konstrukcję. Zdaniem skarżących użytkowany przez nich pawilon handlowy jest tymczasowym obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, czego konsekwencją jest brak obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Pomimo takiego zapisu ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 wydał decyzję nakazująca rozbiórkę pawilonu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną chyba, że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, sprowadzający się do błędnej wykładni art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą. Powołane podstawy skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zauważyć należy, co słusznie podniósł Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymagało innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne i rozstrzyga je według zasad stosowanych przy kasacji. Sprawa niniejsza toczyła się zatem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu o wiele wyższe. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku te okoliczności miał na uwadze Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2005r., orzekająca rozbiórkę przedmiotowego pawilonu na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 § 1 kpa. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, polegającą na przyjęciu, że "skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego". Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, czego konsekwencją jest brak obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Ze stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Przepis art. 3 pkt 5 definiuje pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", którym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Natomiast przepis art. 29, wskazujący przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, w ust. 1 pkt 12 precyzuje "tymczasowe obiekty budowlane", których budowa jest zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę. Chodzi w nim o takie tymczasowe obiekty budowlane, które są "niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Zwolnienie przewidziane w art. 29 ustawy, będące wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 – nie może być interpretowane rozszerzającą. Dlatego nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów poprzez uznanie, że Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni. Sąd I instancji zasadnie uznał, że przedmiotowy pawilon nie stanowił tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 i jego usytuowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu nie miało wpływu na decyzję o rozbiórce, z uwagi na określony w niej termin użytkowania pawilonu. Sąd I instancji słusznie podniósł, że z decyzji z dnia [...] września 1999r. Prezydenta Miasta S. wynika, że skarżący uzyskali pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu zlokalizowanego w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej do chwili zapotrzebowania terenu na cele zgodne z ustaleniami miejscowego planu, jak również do czasu ważności prawa do terenu (decyzja o zajęciu pasa drogowego). Zapotrzebowanie terenu na cele zgodne z ustaleniami uchwalonego dnia [...] maja 1994r miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. wystąpiło w związku z przebudową skrzyżowania ulicy [...], wynikającą z decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaną dla Gminy Miasto S. w dniu [...] maja 1999r. Nr [...]. Bezspornym jest, że wówczas przedmiotowy pawilon handlowy został usunięty w inne miejsce, a po zakończeniu prac związanych z przebudową skrzyżowania skarżącym nie zezwolono na usytuowanie pawilonu w miejscu poprzednio zajmowanym. Mimo braku zgody inwestorzy w 2004r. wznieśli pawilon przy ul. [...] dz. Nr [...] w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej, zatem zasadne było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, przewidzianego w art. 48 ustawy. Budowa obiektów kontenerowych służących prowadzeniu w nich działalności gospodarczej, jak również pawilonów sprzedaży ulicznej wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący, wbrew zarzutom skargi nie legitymowali się "prawomocną decyzją administracyjną" uprawniającą ich do ustawienia pawilonu na poprzednim miejscu, tj. w S. przy ul. [...] dz. Nr [...] (w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej). Zatem wzniesienie przez nich obiektu budowlanego, nie objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 12 bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną i zastosowanie przez organ art. 48 ustawy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Postępowanie "w sprawie wybudowanego pawilonu" zostało wszczęte [...].XII.2004r., po tym jak skarżący nie uzyskawszy zgody na lokalizację pawilonu w dotychczasowym miejscu (o co zwracali się w 2003r.) wybudowali pawilon w S. przy ul. [...] dz. Nr [...] (w sąsiedztwie wiaty przystankowej linii autobusowej). Nie jest zatem usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej, polegający na błędnej wykładni przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, poprzez "przyjęcie, że obiekt użytkowany przez skarżących jest obiektem budowlanym, którego rozbiórka wymaga wydania decyzji w tym przedmiocie". Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.