II SA/Łd 475/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. W. i I. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...]. a.bł. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256), zwanej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1198), zwanej pr.b., oraz art. 123 k.p.a. wstrzymano A. L.-M. oraz L. M. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, zlok. na dz. nr ewid. 259/1 oraz 259/2, obręb [...], gmina K.; oraz nałożono obowiązek przedłożenia: 1. zaświadczenia wójta o zgodności budowy tego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących tego budynku w terminie do 30 maja 2020r. W uzasadnieniu tego postanowienia Inspektor wskazał, że pismem z dnia 23 września 2019r. Starostwo Powiatowe w B. przekazało do organu I instancji pismo J. W. i I. D. z dnia 13 września 2019r. informujące, iż na działkach nr ewid. 259/1 oraz 259/2, obręb [...], gm. K. inwestorzy – A. L.-M. oraz L. M. rozpoczęli roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowie budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji pozyskał od Starosta Powiatowego w B. kserokopie akt sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem dotyczące złożonego przez inwestorów w dniu 1 lipca 2019r. wniosku o pozwolenie na budowę oraz wypożyczył oryginał projektu budowlanego będącego załącznikiem do tego wniosku, wraz z informują, że oryginały akt tej sprawy zostały przekazane do Wojewody [...] w związku z wniesieniem przez inwestora – A. L.-M. zażalenia na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zawieszającego postępowanie z urzędu z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Inspektor ustalił, iż właścicielami działki nr 259/1 są A. L.-M. oraz L.M., zaś działki nr 260 – I. D. oraz J.W. W wyniku przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2019r. oględzin działek nr ewid, 259/1 i 259/2 stwierdził, że na tych działkach prowadzone są roboty budowlane, polegające na realizacji inwestycji budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, zgodnie z przekazanym przez Starostwo Powiatowe w B. projektem budowlanym pt. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz budowa budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną". W miejscu projektowanego budynku gospodarczego widoczne są elementy zbrojeniowe, usytuowane w granicy z działką nr ewid. 260, na planie prostokąta o wymiarach 10m x 8,15m, co daje powierzchnię zabudowy 81,5m2. W miejscu projektowanego, w północnej części działki 259/2 budynku mieszkalnego widoczne były ławy fundamentowe o wysokości ok. 44 cm, wraz z elementami zbrojeniowymi o wysokości 1,35m do 1,95m. Ława fundamentowa budynku gospodarczego jest w północnej części działki nr 259/2 w odległości 5,5,m od granicy z działką nr ewid. 258 oraz w odległości 4m od granicy z działką nr 260. Usytuowanie ław fundamentowych i elementów zbrojeniowych budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce 259/1 oraz 259/2, w granicy z działką nr ewid. 260, było zgodne z projektem. Na działce nr ewid. 259/2 w zachodniej części działki usytuowany jest budynek blaszany o wymiarach 2,95m x 5m. Obiekt usytuowany został na czas budowy. W odpowiedzi na wezwanie dotyczące wskazania daty rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, pełnomocnik inwestorki pismem z dnia 24 listopada 2019r. poinformował, jak wskazał Inspektor, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały rozpoczęte w dniu 29 sierpnia 2019r. Natomiast inwestor – L. M. nie odpowiedział na to wezwanie. W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu I instancji dotyczące daty rozpoczęcia robót, tylko pełnomocnik inwestorki poinformował, że roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w dniu 29 sierpnia 2019r. Inspektor - powołując art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 pr.b. - stwierdził, że będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego w tej sprawie obiekt przekracza 35 m2 (jego powierzchnia zabudowy wynosi 81,5 m2), zatem inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę, którego nie przedłożyli. Wskazując art. 48 pr.b., Inspektor podniósł, że sporny budynek gospodarczy nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 grudnia 2013r., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1MN-49MN, dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuszcza lokalizację budynków gospodarczych, garaży, wiat w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Maksymalna wysokość zabudowy dla budynków gospodarczych wynosi 6m. Inspektor wyjaśnił, że postępowanie administracyjne ma charakter indywidualno-konkretny, co oznacza, iż nie ma możliwości prawnych prowadzenia jednego postępowania w stosunku do więcej niż jednego obiektu budowlanego. W razie ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że budowa budynku mieszkalnego nastąpiła także w warunkach samowoli budowlanej, koniecznym będzie prowadzenie odrębnego postępowania. Skargę na to postanowienie złożyli J. W. i I. D., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podnieśli, że od momentu uchwalenia planu stan zabudowy działek przy ul. A zmienił się w sposób zasadniczy. Wszystkie budynki mieszkalne wybudowane po wejściu w życie tego planu są usytuowane we frontowej linii zabudowy, natomiast budynki gospodarcze są lokalizowane w tylnych częściach działek. Jedyny wyjątek to samowolnie rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego na tych działkach. Zdaniem skarżących, takie usytuowanie budynku gospodarczego oraz mieszkalnego łamie pierzeję i cały ład urbanistyczny wzorowo zabudowanej ulicy. Ponadto skarżący podnieśli, że nastąpi znaczne obniżenie wartości ich działek budowlanych, ponieważ będą zmuszeni wybudować budynek mieszkalny w głębi działki, co i tak nie uwolni od widoku ogromnej ściany wzdłuż zachodniej granicy działki, od strony której projektowali usytuowanie pokoju dziennego oraz zmusi do odsunięcia się na odległość 8,0m od przedmiotowego budynku gospodarczego. Skarżący wskazali także, że do chwili obecnej nie zostało wydane postanowienie w sprawie samowolnie rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego, rozpoczętej w tym samym czasie i którego dotyczyło także postępowanie w chwili jego rozpoczęcia i ich wniosku o wszczęcie postępowania. Skarżący nie zgadzają się na legalizację spornego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na tę skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia). Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 28 października 2020r. "w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym oraz treścią zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, odwołać termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na dzień 17 listopada 2020r. (...), o czym poinformować poprzez wywieszenie informacji na budynku Sądu oraz stronie internetowej Sądu" (pkt 1); "na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), sprawę skierować do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada (...)" (pkt 2). Natomiast kolejnym zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 28 października 2020r. poinformowano strony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020r. w trybie ustawy o covid oraz o możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji w sprawie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., konsekwencją czego było wadliwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pr.b. Nie wszystkie argumenty tej skargi są jednak trafne. Stosownie do art. 48 ust. 2 pr.b. – określającego w tej sprawie z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego – "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 [tj. obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy – dopisek Sądu], jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie". W postanowieniu tym, w myśl ust. 3 art. 48 pr.b., "ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2". Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się – na mocy ust. 4 art. 48 pr.b. - przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się zaś jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48 pr.b.). Analiza tych przepisów prowadzi do – odmiennego niż prezentowany przez skarżących - wniosku, że ustawodawca nie zmierza do bezwzględnego "karania" inwestorów samowoli budowlanej, skoro zastosowanie nakazu rozbiórki uzależnia od wyników uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki jako najdalej idąca i dotkliwa sankcja za naruszenie rygorów pr.b. ma charakter wyjątkowy, stosowany w ostateczności dopiero w razie braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej i to tylko w takim zakresie, w jakim jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 pr.b. zależy zatem od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. i od wyniku tego postępowania. Stwierdzenie przez organ istnienia warunków do legalizacji samowoli budowlanej stwarza inwestorom uprawnienie do podjęcia działań celem zalegalizowania tej samowoli lub rozbiórki obiektu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r., II OSK 1309/14, LEX nr 2034046). Z legalizacją wiąże się zaś wykonanie szeregu obowiązków nałożonych przez organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.b. Niewykonanie tych obowiązków (tj. nakazu przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku tego planu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) będzie wiązało się z nieuniknionym orzeczeniem nakazu rozbiórki budynku stosownie do treści art. 48 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z dnia 20 maja 2016r., II OSK 2215/14, LEX nr 2083453). W postępowaniu legalizacyjnym ciążą zatem na organie nadzoru budowlanego, jako powołanym do kontrolowania przestrzegania norm prawa budowlanego przez ich adresatów – inwestorów procesu budowlanego, obowiązki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na spełnienie okoliczności warunkujących zalegalizowanie samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. W konsekwencji mają również obowiązek dokonania subsumcji - podstawienia stanu faktycznego pod konkretne przepisy planu miejscowego, pomimo tego, że akty prawa miejscowego są powszechnie dostępne (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r., II OSK 1445/19, LEX nr 3009307). Jednym z warunków koniecznych legalizacji jest bowiem zgodność zagospodarowania działki, na której obiekt został zrealizowany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019r., II OSK 99/18, LEX nr 2764587). Zważywszy na konsekwencje prawne zaprezentowanej regulacji pr.b. – Sąd stwierdza niesporną w tej sprawie okoliczność, że będący przedmiotem zaskarżonego postanowienia budynek gospodarczy na terenie nieruchomości nr 259/2, obręb [...], gmina K., będącej własnością A. L.-M.i L. M. powstał w warunkach samowoli budowlanej, gdyż roboty budowalne (wytyczenie fundamentów oraz zbrojenie) zostały rozpoczęte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organy ustaliły bowiem, że nie zostało wydane stosowne pozwolenie na budowę, a budynek ten, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wymagał z uwagi na jego gabaryty przekraczające 35m2 uzyskania takiego pozwolenia. Stosowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został co prawda złożony w dniu 1 lipca 2019r. w organie administracji architektoniczno-budowlanej, lecz postępowanie to – co również jest niesporne - nie zostało przed rozpoczęciem robót budowlanych zakończone, a projekt budowlany nie został zatwierdzony. Sporny budynek gospodarczy stanowi też jeden z – obok budynku mieszkalnego z dwustanowiskowym garażem i blaszakiem – obiektów zlokalizowanych na tej działce. Jednakże jedynie budynek gospodarczy jest obiektem postępowania legalizacyjnego w tej sprawie. Pozostałe obiekty mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań legalizacyjnych. Z protokołu oględzin z dnia 7 listopada 2029r. oraz załączonych do niego zdjęć wynika, że na działce nr 259/1 i 259/2 prowadzone są roboty budowlane polegające na realizacji inwestycji budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. W zakresie budynku gospodarczego stwierdzono, że "w miejscu projektowanego budynku gospodarczego zgodnie z projektem budowlanym przekazanym przez organ architektoniczno-budowlany widoczne są elementy zbrojenia usytuowane w granicy z działką nr 260 o wym. 10m x 8,15m (zgodnie ze szkicem do projektu)". W zakresie budynku mieszkalnego w części garażu wskazano natomiast "ława fundamentowa budynku gospodarczego usyt. jest w północnej części dz. 259/2 w odległości 5,5 m. od granicy z dz. Nr ewid. 258 oraz w odległości 4,0m od granicy z dz. 260"; w pozostałym zakresie co do budynku mieszkalnego wskazano dane dotyczące parametrów wykonanych ław fundamentowych, elementów uzbrojenia oraz odległości poszczególnych ścian od granic z działkami sąsiednimi (zgodnie ze szkicem załączonym do protokołu). W zakresie budynku blaszanego również podano jego wymiary i usytuowanie jego na czas budowy. Stwierdzono również nasypy ziemi rodzimej. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w sporządzonych zdjęciach poszczególnych obiektów budowlanych. Wobec tak sporządzonego protokołu nie ma najmniejszej wątpliwości, który z tych obiektów i w jakim miejscu usytuowany na nieruchomości jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji nie ma również wątpliwości co do tego jakie przepisy prawa pozwalające na jego legalizację stanowią wzorzec normatywny w procesie jego legalizacji. W tym kontekście zaskarżone postanowienie nie budzi zastrzeżeń Sądu. Prawidłowo też organy obu instancji stwierdziły, że dla spornych działek obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą rady Gminy K. nr [...] z dnia 23 grudnia 2013r. Organy nie przeprowadziły jednakże wszechstronnego i kompleksowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność zgodności spornego budynku gospodarczego z planem miejscowym. Ustalenia i badanie w tym zakresie organy ograniczyły wyłącznie do zgodności z zapisami planu miejscowego usytuowania tego budynku względem granicy z działką nr 260. Z uzasadnienia poddanego kontroli sądowej postanowienia wynika wyłącznie, że plan miejscowy dla symbolu 1MN-49MN, a taki obejmują sporne działki, dopuszcza lokalizację budynków gospodarczych, garaży, wiat w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi; a maksymalna wysokość dla budynków gospodarczych wynosi 6m. Uzasadnienie nie zawiera natomiast żadnych danych, które pozwalałyby stwierdzić, czy organy badały usytuowanie tego budynku z innymi zapisami planu. Jednym z istotnych ustaleń planu jest nieprzekraczająca linia zabudowy. Jej zachowanie odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu ładu przestrzennego w terenie. Brak zapisów w protokole z kontroli co do odległości usytuowania tegoż budynku od granicy nieruchomości z drogą nie pozwala przyjąć, że budynek ten spełnia wymogi planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie nie może rozwiać projekt budowlany złożony w administracji architektoniczno-budowlanej z wrysowaną dla tego obiektu linią zabudowy wynoszącą 8m. Pomimo, że stanowi on jeden z dowodów w sprawie i punkt odniesienia dla oceny zgodności obiektu budowlanego z nim, to nie można jednakże zapominać, że po pierwsze, projekt ten nie został zatwierdzony; po drugie, organ administracji architektoniczno-budowalnej nie badał jeszcze jego zgodności z planem miejscowym; po trzecie, wymiary budynku gospodarczego – jak wynika z protokołu kontroli – nie są wbrew zapisom protokołu kontroli zgodne z projektem, gdzie budynek ma 8m szerokości, a wedle pomiarów organu nadzoru budowlanego ma on 8,15m. Wobec braku danych w protokole co do metody pomiarów i użytego narzędzia mierniczego, jak i sposobu wykonywania pomiarów nie ma pewności co do prawidłowości dokonanych pomiarów, a mianowicie czy ta różnica jest wynikiem wykonania zbrojenia fundamentów budynku gospodarczego niezgodnie z projektem, czy też może wynikiem niedokładności lub nieprawidłowości pomiarów zastanych elementów zbrojenia tego budynku. Ponadto organ nadzoru przypisał spornemu obiektowi charakter budynku gospodarczego podczas gdy w projekcie budowlanym ma on funkcję budynku garażowego dwustanowiskowego. Powyższe co najmniej podważa prawidłowość, a przez to i wiarygodność, sporządzenia protokołu kontroli i wymaga ponownego przeprowadzenia kontroli oraz dokonania niezbędnych pomiarów budynku gospodarczego oraz jego odległości od drogi w kontekście jego usytuowania w stosunku do linii zabudowy. Co istotne jak argumentują skarżący w skardze w tym obszarze linia zabudowy wskazuje na lokalizację budynków mieszkalnych wzdłuż tej linii, natomiast budynki gospodarcze są sytuowane poza tą linią w głębi działki. Brak jest jednakże niezbędnych danych co do daty budowy tych obiektów i w konsekwencji zweryfikowania tych twierdzeń skarżących na obecnym etapie postępowania, tym bardziej, iż podnoszą oni również, iż nastąpiła zmiana planu w zakresie linii zabudowy. Z tego też względu nie sposób na obecnym etapie stwierdzić czy usytuowanie obiektu uwzględnia wymogi prawne. Pamiętać należy, że ewentualne usytuowanie spornego budynku gospodarczego choćby w części poza liną zabudowy w kierunku drogi będzie wykluczało jego zalegalizowanie wprost, bez dokonania jakichkolwiek robót budowlanych. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Tymczasem z załączonego do protokołu kontroli szkicu (fragmentu mapy) wynika, że na innej działce w tej samej lokalizacji (nie sąsiadującej z działką inwestycji, bez nr ewid.) znajduje się duży budynek (prawdopodobnie mieszkalny), a za nim w znacznej odległości w głębi działki mniejszy budynek (być może gospodarczy). Powyższy obraz mapy potwierdza podnoszone w skardze twierdzenia skarżących co do sytuowania budynków na nieruchomościach w sąsiedztwie terenu inwestycji w stosunku do drogi. Konieczne jest zatem zbadanie czy rzeczywiste usytuowanie spornego budynku gospodarczego spełnia warunki planu miejscowego nie tylko względem sąsiednich działek, ale również i względem drogi, a w istocie względem nieprzekraczalnej linii zabudowy. W oparciu o załączone akta administracyjne z uwagi na brak stosownych danych, zwłaszcza zaś usytuowania tego budynku w stosunku do drogi, Sąd nie jest w stanie stwierdzić zgodności usytuowania tego budynku z linią zabudowy, tym bardziej, że załączona do protokołu mapa nie zawiera żadnej skali, co pozwalałoby na przeliczenie odpowiednich odległości. Wykonanie budynku w warunkach samowoli budowlanej wymaga również jednoznacznego ustalenia przeznaczenia budynku, niezależnie od charakteru tego budynku określonego w projekcie budowlanym. To, że budynek ten w projekcie budowlanym został określony jako budynek gospodarczy nie uzasadnia jeszcze wniosku, że inwestor realizując go przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie zmienił jego charakteru. Badanie zaś spełnienia warunków technicznych przez samowolnie realizowany budynek musi być dokonywane w oparciu o przepisy dotyczące danego rodzaju budynku. Inne są warunki dla budynku mieszkalnego, inne dla budynków użytkowych, w tym garaży czy przeznaczonych na pobyt ludzi, np. budynki usługowe itp. Brak ustaleń we wskazanym zakresie stanowi istotne naruszenie kodeksowych przepisów o postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym, a w konsekwencji uzasadnia uwzględnienie skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organy poczynią ustalenia na okoliczność przeznaczenia spornego w tej sprawie budynku oraz na okoliczność spełnienia przez ten budynek warunków planu miejscowego, zwłaszcza zaś czy nie przekracza on linii zabudowy, oraz czy nie narusza innych przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższych rozważań - Sąd wyjaśnia, iż argumentacja skarżących co do samowolnie budowanego budynku mieszkalnego oraz wadliwie wykonanego budynku tymczasowego blaszanego nie mogła zostać uwzględniona w tym postępowaniu, w którym procedura legalizacyjna objęła wyłącznie sporny budynek gospodarczy. Nakazanie organom objęcia w tym postępowaniu innych obiektów budowlanych naruszałoby tożsamość przedmiotową sprawy. Tymczasem Sąd nie może wyjść poza granicę sprawy, zakreśloną w zaskarżonym aktem. Nie oznacza to jednak, iż organy nadzoru budowlanego są zwolnione z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej również innych obiektów zlokalizowanych na spornej nieruchomości. Skarżącym w tym zakresie przysługuje skarga na bezczynność organu ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarżący mogą uruchomić odrębne postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. dc