II SAB/Gd 92/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Naczelnika Pomorskiego Urzędu Celno – Skarbowego w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 23 czerwca 2020 r. W. Z. złożył wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celno – Skarbowego informacji publicznej w zakresie treści dokumentu "Procedura Badawcza [...] z dnia 11.01.2019 r.", stanowiącego metodykę do przeprowadzania badań w celu potwierdzenia bądź wykluczenia hazardowego charakteru urządzeń elektronicznych. Pismem z 7 lipca 2020 r., sygn. [..], organ poinformował, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publiczne. Procedura badawcza została sporządzona na wyłączny użytek Urzędu Celno-Skarbowego i ma charakter dokumentu wewnętrznego, stąd nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Wyjaśniono, że procedura ta porządkuje jedynie pracę Działu, wprowadzając wzór arkusza badań charakteru gier rozgrywanych na automatach/urządzeniach do gier, zatem ma wyłącznie charakter organizacyjny, wewnętrzny, pomocniczy i roboczy, służący usprawnieniu wewnętrznej pracy tej komórki organizacyjnej urzędu (celem zapewnienia, aby badania wykonywane przez tę samą osobę w różnym czasie, jak i badania wykonywane przez różne osoby, były oparte na jednakowym schemacie i były powtarzalne). Wobec tego procedura ta nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismem z 30 lipca 2020 r., skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność organu. W odpowiedzi z 28 sierpnia 2020 r. poinformowano wnioskodawcę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia, więc nie było możliwe uczynienie przedmiotem merytorycznego rozpoznania zarzutów przedstawionych w treści pisma z 30 lipca 2020 r. Wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Celno – Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wszczętej z wniosku z 23 czerwca 2020 r., zarzucając rażące naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie 14 dni, a także rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a polegające na niewydaniu wymaganej prawem decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o wskazanie, że Naczelnik Urzędu Celno – Skarbowego dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi oraz zobowiązanie organu do podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępniania informacji publicznej, udostępnianie informacji następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania. Wynika z tego, że gdy żądana informacja stanowi informację publiczną podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępniania informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, powinien zareagować na wniosek bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno – techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Skarżący stwierdził, że jeśli zatem organ nie zareaguje na wniosek w sposób przewidziany przepisami ustawy i wbrew tym przepisom ani nie udostępni w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzenie postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej. Do dnia złożenia skargi organ nie tylko nie udostępnił informacji publicznej, lecz co więcej nie wydał nawet decyzji o odmowie jej udostępnienia, co uniemożliwia zainicjowanie kontroli instancyjnej chybionego stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej zasadnych podstaw merytorycznych, gdyż w ocenie organu - zgodnie z przedstawionym stanowiskiem - nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności nie udostępniając skarżącemu wnioskowanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m. in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję, a organ administracji publicznej - będący podmiotem kompetencji - nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie tej kompetencji jest w danej sytuacji obowiązkiem organu. W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Terminy określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja organu administracji publicznej, aby nie można było zarzucić mu bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu. Pojęcie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wiązać się będzie z sytuacją braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten wadliwie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności organu możemy mówić zatem, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest u.d.i.p., która reguluje zagadnienia dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że naczelnik urzędu celno -skarbowego jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. 2020, poz. 505 ze zm.) naczelnik urzędu celno-skarbowego jest organem Krajowej Administracji Skarbowej, który wykonuje zadania publiczne, o których mowa w art. 33 i 33a powołanej ustawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 23e ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2094), dalej jako u.g.h., właściwi w określonych w art. 23a-23c tej ustawy sprawach rejestracji i eksploatacji automatów do gier, urządzeń losujących i urządzeń do gier są wyznaczeni naczelnicy urzędów celno-skarbowych. Natomiast w myśl art. 23a ust. 3 u.g.h. naczelnik urzędu celno-skarbowego rejestruje automaty i urządzenia do gier spełniające warunki określone w ustawie, na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Podobnie, na zlecenie naczelnika urzędu celno-skarbowego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów do gier, urządzeń losujących oraz urządzeń do gier przeprowadza badanie sprawdzające (art. 23b ust. 1 i 3 u.g.h.). Z kolei, stosownie do art. 23f ust. 1 u.g.h., upoważnienia do badań technicznych automatów do gier, urządzeń losujących i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych podmiotowi, który spełnia warunki określone w tym przepisie. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów do gier, urządzeń losujących i urządzeń do gier. Pod pkt 3 upublicznionego wykazu figuruje Dział [...]Urzędu Celno-Skarbowego (dostępny na stronie: www.podatki.gov.pl - Jednostki badające upoważnione przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do badań technicznych automatów do gier, urządzeń losujących i urządzeń do gier, dostęp 30 listopada 2020 r.). Zatem bezsporne jest, że adresat wniosku o udostępnienie informacji w przedmiotowej sprawie był właściwy. Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego wnioskowanej informacji przypomnieć należy, że skarżący wniósł o udostępnienie treści dokumentu "Procedura badawcza [...] z dnia 11.01.2019 roku", stanowiącego metodykę przeprowadzania badań gier na urządzeniach w celu potwierdzenia bądź wykluczenia hazardowego charakteru gier na nich rozgrywanych. Wyjaśnienia wymaga kwestia, czy żądana procedura stanowi informację publiczną i tym samym podlega udostępnieniu w drodze przepisów u.d.i.p., czy też stanowi jedynie dokument wewnętrzny i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Analiza orzecznictwa pozwala przyjąć, że dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: (1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; (2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; (3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; (4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2020 r., sygn. II SAB/Wa 22/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto, zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Wobec powyższego, różnicując dokumenty urzędowe od tzw. dokumentów wewnętrznych, zauważyć należy, że dokument wewnętrzny stanowi dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 1 [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III., Wolters Kluwer, 2016). Ponadto, wskazuje się, że dokumenty wewnętrzne zawierają informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, niezbędne dla dalszego procesu decyzyjnego, lecz które nie mają charakteru publicznego, bowiem służą wyłącznie do podjęcia konkretnych działań, będących realizacją zadań publicznych. Co istotne, dotyczy to również opinii czy ekspertyz, potrzebnych do podjęcia decyzji o obraniu konkretnej strategii w podejmowanych działaniach. Są to więc dokumenty, które dopiero pomogą w podjęciu kierunku działania i nie powinny być kwalifikowane jako informacja publiczna (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń [w:] "Przegląd Prawa Publicznego" 2014 nr 9, dostęp przez SIP LEX). W orzecznictwie i doktrynie podnosi się również, że dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument taki "służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero w wyniku weryfikacji różnych analiz, opinii, ekspertyz organ podejmuje decyzję i przedkłada ją w postaci oświadczenia woli podmiotom zainteresowanym. Dokument taki, nawet jeżeli przedstawia sferę faktów, to jest pozbawiony jakiegokolwiek waloru oficjalności. Co do zasady wszelkiego rodzaju opinie, ekspertyzy czy analizy wytworzone przez pracowników organu czy podmioty zewnętrzne na jego zlecenie proponują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, a więc mają jedynie charakter doradczy" (zob. P. Wróblewska, Zasada jawności działań administracji a prawo dostępu do dokumentów wewnętrznych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] "Przegląd Prawa Publicznego" 2016 nr 5, dostęp przez SIP LEX). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z przepisu art. 23b ust. 1 u.g.h. wynika, że opinia upoważnionej jednostki badającej jest podstawowym dowodem potwierdzającym czy automat spełnia warunki określone w u.g.h. i przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędną przesłanką podjęcia decyzji o cofnięciu rejestracji automatu w przypadku stwierdzenia, że takich wymogów nie spełnia (zob. wyrok z 9 stycznia 2019 r., sygn. II GSK 4235/16, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanych wyżej przepisów u.g.h., to minister decyduje, czy posiadana przez jednostkę badającą akredytacja jest odpowiednia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Udzielenie upoważnienia i umieszczenie w wykazie jednostek badających przez ministra oznacza, że przedstawione przez jednostkę badającą dokumenty zostały uznane za spełniające odpowiednie przesłanki z art. 23f ust. 1 u.g.h. Co więcej, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów u.g.h. organ prowadzący takie postępowanie nie może zakwestionować upoważnienia jednostki badającej do przeprowadzania badań automatów do gry. Jak stwierdził Naczelnik Urzędu Celno – Skarbowego żądana procedura "porządkuje jedynie pracę Działu, wprowadzając wzór arkusza badań charakteru gier rozgrywanych na automatach/urządzeniach do gier [...] ma zatem wyłącznie charakter organizacyjny, wewnętrzny, pomocniczy i roboczy, służący usprawnieniu wewnętrznej pracy tej komórki organizacyjnej urzędu". Powyższe prowadzi do wniosku, że procedura ta została wytworzona dla potrzeb ujednolicenia pracy pracowników Działu i znajduje zastosowanie w procesie przeprowadzania badań gier na urządzeniach w celu potwierdzenia bądź wykluczenia hazardowego charakteru gier na nich rozgrywanych. Dokument ten wprawdzie służy realizacji ww. zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunku działania organu w tej kwestii. Jest jedynie elementem analizy, jaką organ przeprowadza w związku z kwalifikacją, bądź dyskwalifikacją hazardowego charakteru danego urządzenia, służąc w szczególności utrwaleniu i ujednoliceniu wyników badań w tym kierunku, a nie przesądzając o ich ostatecznym kształcie (treści). Procedura ta nie stanowi zatem dokumentu urzędowego, który inkorporuje w swej treści władczą ocenę charakteru danego urządzenia jako automatu do gier hazardowych, lecz stanowi wewnętrzny dokument porządkujący i ujednolicający pracę podmiotu dokonującego takiej kwalifikacji. Wobec powyższego, pozostaje podzielić stanowisko organu, że żądana informacja w postaci "Procedury badawczej [...] z dnia 11.01.2019 roku" nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., o czym organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem z 7 lipca 2020 r. W takiej sytuacji organ nie miał kompetencji do podejmowania władczego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku skarżącego w postaci decyzji administracyjnej, bowiem jest ona immanentnie powiązana z charakterem informacji jako informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo poinformował skarżącego, w ustawowym terminie, o tym, że żądana informacja takiego charakteru jest pozbawiona. W konsekwencji, nie można przypisać mu bezczynności w niniejszej sprawie. Organ bowiem dopuściłby się bezczynności, gdyby w sprawie przedmiotem żądania była informacja publiczna, a organ ten nie udostępniłby jej ani nie wydałby decyzji o odmowie jej udostępnienia (byłby bezczynny w związku z niewydaniem stosownego aktu). Z taką sytuacją jednakże, jak wyjaśniono powyżej, nie mamy do czynienia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, co umożliwia mu art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie wiąże ze skargą na bezczynność organu.