II SA/Ol 637/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. UZASADNIENIE Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 22 stycznia 2020 roku Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr "[...]" prowadzone w trybie konkursu ofert w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: "[...]" na okres od 1 kwietnia 2020 roku do 31 marca 2023 roku. W ogłoszeniu dotyczącym przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 825.000 zł. na okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku oraz wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawarta jedna umowa. W postępowaniu złożono trzy oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej. W dalszej części przedmiotowego postępowania komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny. W wyniku powyższego sporządzono ranking bieżący postępowania konkursowego, który jest tożsamy z rankingiem końcowym. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 9 marca 2020 roku. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła spółka A (skarżąca), zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1/ - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. naruszenie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku: - braku zweryfikowania wymogu przedstawienia pozytywnej opinii IOWISZ, - przyjęcia oferty bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kodu resortowego funkcjonowania ochrony zdrowia stanowiącego część IX systemu resortowych kodów indentyfikacyjnych oraz kodu resortowego dziedziny medycyny, stanowiącego część X systemu kodów identyfikacyjnych, - nieodrzucenia oferty drugiego z oferentów z przyczyn wskazanych w art. 149 ust. 1 pkt 4, tj. z powodu rażąco niskiej ceny, 2/ - art. 149 ust. 1 pkt 4 tej ustawy z powodu rażąco niskiej ceny. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia "[...]" oddalił odwołanie skarżącej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania komisja konkursowa dokonała weryfikacji, której zaniechanie skarżąca zarzuca – poprzez wgląd w jawną, przypisaną oferentowi wyłonionemu w toku postępowania, tj. Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej A księgę rejestrową nr "[...]" i ustaliła, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 14 grudnia 2017 r. W konsekwencji czego odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 (nie dotyczy) jest odpowiedzią prawidłową. Posiadanie bowiem przez oferenta opinii o celowości inwestycji podlega ocenie w procesie kontraktowania świadczeń po dniu 12 lipca 2018 r. Według organu odwoławczego błędnym założeniem skarżącej jest to, że nabycie m.in. telefonu komórkowego wiąże się z koniecznością ubiegania się o wydanie opinii o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Odnośnie do zawartego - w pkt 1.2 odwołania zarzutu skarżącej przyjęcia oferty wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, tj. kodu resortowego funkcji ochrony zdrowia, co miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt 2 odwołania), wskazano, że oferent wyłoniony w toku konkursu ofert, analogicznie jak - skarżąca, posiada zarejestrowaną i wymaganą w toku postępowania konkursowego komórkę o kodzie ,,"[...]" - Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu". Kod ten widnieje w przypisanej oferentowi, wyłonionemu w toku postępowania konkursowego, jawnej księdze rejestrowej. Dodatkowo z treści rejestru wynika data rozpoczęcia działalności przez komórkę oznaczoną wskazanym kodem, tj. 14 grudnia 2017 roku. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały wypełnione przesłanki do odrzucenia oferty wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bowiem oferta spełniała wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodatkowo, w związku z zachowaniem wymogu wykazania zarejestrowanej komórki organizacyjnej, brak było w tym zakresie uzasadnienia dla podważenia oceny ofert dokonanych przez komisję w oparciu o art. 148 ust. 1 ustawy i przy uwzględnieniu wskazanych tam kryteriów. Stwierdzono również, że cena zaoferowana przez oferenta wyłonionego w konkursie ofert nie stanowi ceny rażąco niskiej, nie odbiegała ona również znacząco od ceny przedstawionej przez skarżącą. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i jako taka winna zostać uchylona, I. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z Załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 lp. VI pkt 2.1.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania pozytywnej opinii IOWISZ przez oferenta, podczas gdy przy porównaniu ofert winna być uwzględniona kwestia posiadania przez każdego z oferentów ważnej pozytywnej opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a dokonywane przez oferenta zakupy w zakresie sprzętu medycznego po dniu 12 lipca 2018 roku przesądzały, iż ww. oferent powinien posiadać ważną pozytywną opinię IOWISZ, co miało wpływ na przyjętą ocenę ofert, a w konsekwencji wynik postępowania oraz naruszało zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji. art. 149 ust. 1 pkt. 4) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez brak odrzucenia oferty, jako że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do wartości zamówienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub "ustawa"). Stosownie do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 tej ustawy, odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będący wynikiem naruszenia zasad takiego postępowania. Organ rozpoznający odwołanie bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego, przy czym dla uwzględnienia odwołania obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: "[...]" na okres od 1 kwietnia 2020 roku do 31 marca 2023 roku. W rozpoznawanej sprawie w najistotniejszy jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z załącznikiem 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.) oraz pkt 51 Części I Załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 ze zm.). W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak i pozostałe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, zwany dalej "organem wydającym opinię", wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, dotyczy inwestycji, której części tworzą komplementarną całość i są niezbędne do prawidłowego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w objętych wnioskiem dziedzinach medycyny (art. 95d ust. 1a ww. ustawy). Inna inwestycja, o której mowa w ust. 1 to roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.) lub wyposażenie zakładu leczniczego, podmiotu leczniczego, jeżeli działania te stanowią główny cel tej inwestycji (art. 95d ust. 1b tej ustawy). Do określenia wartości inwestycji, o których mowa w ust. 1, zalicza się następujące rodzaje poniesionych lub planowanych kosztów: 1) przygotowania do realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanym dalej "obiektem budowlanym", wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską, oraz zakupu obiektu budowlanego, w szczególności opracowania dokumentacji projektowej, zakupu i przygotowania gruntu pod budowę oraz ekspertyz, świadectw, operatów, studiów, pomiarów geodezyjnych i prac geologicznych oraz prac archeologicznych, dotyczących inwestycji budowlanej; 2) realizacji inwestycji budowlanej oraz innych zmian w obiekcie budowlanym wraz z usługami towarzyszącymi, w tym obsługą inwestorską; 3) zakupu obiektu budowlanego; 4) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego, z wyjątkiem tego, którego wartość początkowa nie przekracza kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), z zastrzeżeniem pkt 5; 5) zakupu lub wytworzenia we własnym zakresie środka trwałego bez względu na jego wartość oraz innych przedmiotów, jeżeli są pierwszym wyposażeniem obiektów budowlanych; 6) transportu i montażu oraz inne koszty ponoszone w celu przekazania środka trwałego do używania; 7) zmiany w środkach trwałych powodującej ich ulepszenie w rozumieniu przepisów o rachunkowości; 8) zakupu wartości niematerialnej i prawnej, jeżeli: a) jej wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 4, b) jest pierwszym wyposażeniem obiektu budowlanego - bez względu na jego wartość; 9) innych, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają finansowaniu lub dofinansowaniu ze środków budżetu państwa przeznaczonych na inwestycje. W świetle powołanych regulacji "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych" to bez wątpienia inwestycja o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych. Analizując całość regulacji zawartych w art. 95d ww. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (wydanego na podstawie art. 95h ust. 1 tej ustawy – Dz. U. z 2018r. poz. 1347 ze zm.) należy dojść do przekonania, że "inna inwestycja dotycząca wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych", to inwestycja związana z zakupem, wytworzeniem, ulepszeniem, czy przekazaniem do użytkowania środka trwałego, przy czym jeśli chodzi o zakup środka trwałego (innego niż pierwsze wyposażenie obiektu budowlanego), to jego wartość początkowa ma przekraczać kwotę określoną w art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 865, z późn. zm.), czyli w dniu przyjęcia do używania musi być wyższa niż 10 000 zł. W przypadku kontrolowanego postępowania konkursowego organ wskazał, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 14 grudnia 2017 r. W konsekwencji czego odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 (nie dotyczy) jest odpowiedzią prawidłową. Posiadanie bowiem przez oferenta opinii o celowości inwestycji podlega ocenie w procesie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej począwszy po dniu 12 lipca 2018 r. Zgodzić się należy z organem, kiedy stwierdza, że błędnym założeniem skarżącego jest to, iż nabycie m.in. telefonu komórkowego wiąże się z koniecznością ubiegania się o wydanie opinii o celowości inwestycji. Przypomnieć jednak należy, że opinia o celowości inwestycji jest wydawana nie tylko w przypadku utworzenia nowego podmiotu leczniczego – w tym nowej jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotu leczniczego – ale również innej inwestycji, dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Bez wątpienia świadczenia z zakresu transportu medycznego są świadczeniami specyficznymi, ponieważ są one udzielane przy pomocy środka transportu sanitarnego, dlatego też pod tym kątem organ powinien w postępowaniu konkursowym rozważyć nie tylko samo zarejestrowanie podmiotu świadczącego usługi medyczne przed 12 lipca 2018 r., ale również to czy po tej dacie nie dokonano inwestycji o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych. Organ takiej oceny nie dokonał, jednak przedstawiony przez wybranego oferenta wykaz zasobów jednoznacznie wskazuje, że nie było konieczne posiadanie pozytywnej opinii IOWISZ, ponieważ nie dokonał on po 12 lipca 2018 r. żadnego zakupu, którego wartość mogłaby przekraczać 10.000 zł. Dlatego też częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło skutkować jej uchyleniem i w konsekwencji odjęciem 8 punktów. Raz jeszcze stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczące konieczności posiadania pozytywnej opinii IOWISZ jest błędne, ponieważ nie powinno się ono odnosić wyłącznie do daty zarejestrowania podmiotu świadczącego określone usługi medyczne. Niezależnie od powyższego rzeczą oczywistą jest, że błędne uzasadnienie decyzji (jej części) nie powinno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia, jeżeli decyzja jest zgodna z prawem, a taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Z wykazu zasobów formularza ofertowego (akta postępowania konkursowego część III, str. 12), wynika, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w A po dniu 12 lipca 2018 r., nabył jedynie zestaw do intubacji, worek samorozprężalny, termometr i aparat do pomiaru ciśnienia tętniczego krwi. W ocenie Sądu nabycie tego rodzaju urządzeń nie stanowi inwestycji o kluczowym znaczeniu dla zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Bez wątpienia wartość żadnego z tych urządzeń nie przekracza 10.000 zł., dlatego też posiadanie pozytywnej opinii IOWISZ nie było konieczne. Inne rozumowanie przedstawionego wyżej przepisu prawa prowadzić by mogło do absurdów, w których np. wymagana byłaby opinia wojewody o konieczności zakupu termometru, czy telefonu, na co bezzasadnie wskazywano w odwołaniu. Zdrowy rozsądek powinien towarzyszyć wszystkim, którzy ubiegają się o uzyskanie możliwości wykonywania danego świadczenia, zwłaszcza że świadczenia te odnoszą się do życia i zdrowia ludzi. Chybiony jest również zarzut skarżącej mówiący o konieczności odrzucenia oferty kontrkandydata z powodu rażąco niskiej ceny. Cena ta nie była z pewnością rażąco niska. Trafnie wskazał na to organ kiedy stwierdził, że ostateczna wartość oferty to 728.475 zł., a ryczałt dobowy skarżącej był wyższy o 49 zł. Porównanie obu wskazanych wartości skutkuje brakiem konieczności dalszych rozważań w tym temacie. Reasumując, stwierdzić należy, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono jego zasad, tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Rzeczą oczywistą jest, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenie do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy to wniosek o uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji poprzedzającej był omyłką. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.