I GSK 439/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 188/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 188/17 oddalił skargę R. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz zaskarżonej decyzji, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Z ostrożności procesowej wniosła również o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi skarżącej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż organ nie miał obowiązku przyznania także płatności niezwiązanych do tytoniu, w przypadku, gdy wszystkie wymagania ustawowe zostały przez skarżącą spełnione; - art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez ich przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie doszło do nie wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy i zaniechania pouczenia skarżącej o okolicznościach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, mimo iż co innego wynikało z ustalonego stanu faktycznego; - art. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, mimo iż skarżąca spełniła wszystkie wymogi warunkujące przyznanie jej płatności niezwiązanej do tytoniu, a żaden przepis nie wymaga złożenia wniosku o płatność niezwiązaną do tytoniu; - art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie dopełniła wymogów formalnych wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu, mimo iż wniosek spełniał wymogi określone ustawą, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 23 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niezastosowanie i nie uznanie, iż organ miał obowiązek wezwać skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci znaku "X" w rubryce obok płatności niezwiązanej do tytoniu; - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż organ prawidłowo nałożył na stronę obowiązek, który nie wynika wprost z żadnego przepisu rangi ustawowej, a mianowicie złożenia wniosku o płatność niezwiązaną do tytoniu, którego nie wymaga przywołany przepis materialnoprawny; - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż organ nie miał obowiązku podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania rzeczywistej woli skarżącej w zakresie wniosku o przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu, w sytuacji, gdy organ posiadał z urzędu wiedzę o spełnieniu wszystkich warunków na uzyskanie powyższej formy wsparcia bezpośredniego, a więc działanie w sposób sprzeczny z regułą określoną tym przepisem, wniosek zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty i oświadczenia, a Skarżąca winna zostać wezwana do jego uzupełnienia poprzez postawienie znaku "X" w odpowiedniej rubryce; - art. 7a k.p.a. w związku z art. 17 ust. ł ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść zauważonych wątpliwości interpretacyjnych przepisu, który dla przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu nie wymaga obowiązku złożenia o nią wniosku; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż przepis ten nie obligował organu do zwrócenia uwagi skarżącej na brak zaznaczenia stosownej rubryki, w sytuacji posiadanej przez organ wiedzy o spełnieniu wszystkich warunków oraz wobec wezwania skarżącej do poprawienia wniosku jedynie w innym zakresie, a więc działanie w sposób sprzeczny z regułą określoną tym przepisem, to jest w sposób podważający zaufania do organów administracji państwowej; - art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż organ dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego praw i obowiązków skarżącej, mimo że nie poinformował o skutkach prawnych oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na niepostawieniu znaku "X" w rubryce dotyczącej płatności niezwiązanej do tytoniu, mimo spełnienia wszystkich warunków, a w konsekwencji spowodowanie w majątku Skarżącej szkody polegającej na pomniejszeniu należnych jej płatności; - art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż organ nie miał obowiązku jego zastosowania i wszczęcia postępowania wyjaśniającego z urzędu w sytuacji, gdy szczególnie ważny interes skarżącej przemawiał za tym oraz organ posiadał z urzędu informacje uzasadniające wszczęcie postępowania, tj. fakt, iż skarżąca spełniła wszystkie w rubryce dotyczącej płatności niezwiązanej do tytoniu w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej, a także fakt, iż skarżąca dotychczas nieprzerwanie otrzymywała taki rodzaj dopłat; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Mając na względzie powyższe uwagi wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt i 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób sformułowany w pkt 2 jej petitum. Istota zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu, który z naruszeniem wskazanych przepisów nie wezwał skarżącej kasacyjnie do usunięcia oczywistej omyłki we wniosku, polegającej na niezaznaczeniu znakiem X płatności niezwiązanej do tytoniu, która jej przysługiwała, co zobowiązywało podjęcie przez organ stosownych czynności wyjaśniających z urzędu. Na wstępie rozważań odnieść należy się do niespornego w sprawie faktu, że skarżąca kasacyjnie nie wyraziła w formie prawem przewidzianej woli złożenia wniosku również o płatność niezwiązaną do tytoniu. Wnioskiem z dnia 25 maja 2016 roku wniosła bowiem wyłącznie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników. Co istotne, złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, który zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o systemie płatności bezpośrednich jest opracowany przez Agencję w jednym formularzu, umożliwia zgłoszenie wniosku zarówno o płatności bezpośrednie jak też odrębnej od nich, płatności niezwiązanej do tytoniu. Nie zaznaczenie właściwej pozycji na pierwszej stronie wniosku było równoznaczne dla organu z brakiem wniosku o płatność niezwiązaną do tytoniu co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Komplementarny charakter zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Tak zarysowany problem wymaga poczynienia rozważań czy w istocie był to błąd formalny określony przez autora skargi kasacyjnej jako oczywista omyłka, rodzący po stronie organu obowiązek jego dostrzeżenia i podjęcia czynności celem jego wyeliminowania. Zauważyć należy, że błąd formalny jest to błąd o oczywistym charakterze i możliwy do stwierdzenia na etapie kontroli formalnej wniosku, sprowadzającej się do sprawdzenia, czy wszystkie konieczne pola wniosku zostały wypełnione, a załączniki złożone wraz z wnioskiem. Stosownie do art. 23 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (ust.2). Zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności niezwiązanej do tytoniu wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawne deklaracje w zakresie żądanej płatności. Wnioskujący o płatność do organu ARiMR podpisuje oświadczenie o znajomości zasad dotyczących przyznawania tych płatności (sekcja IX Oświadczenia i Zobowiązania). Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego beneficjent ma obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniach o przyznanie płatności, zasada informowania, wyrażona w art. 9 k.p.a., uległa istotnemu ograniczeniu, gdyż stronom udziela się pouczeń jedynie na ich żądanie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ miał obowiązek z urzędu dokonywać czynności mających na celu ustalanie żądania strony, w sytuacji braku zaznaczenia w formularzu żądanej płatności, przy jednoczesnym zaznaczeniu innych płatności. Żądanie określone we wniosku było jednoznaczne, zaś potwierdzeniem właściwej interpretacji zgłoszonego żądania - przez organ i akceptujący tę ocenę Sąd pierwszej instancji - był brak dołączenia do wniosku jakiegokolwiek dokumentu, z którego można było wywnioskować, że wnioskodawczyni ubiega się także o przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie sposób przyjąć za właściwą argumentację, że organ posiadał wiedzę o spełnieniu wszystkich warunków na uzyskanie tej formy wsparcia bezpośredniego, co obligowało go do wszczęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania rzeczywistej woli wnioskodawczyni. Podkreślenia wymaga, że od podmiotów składających wnioski o przyznanie płatności należy wymagać - między innymi w zakresie wypełniania wniosków o przyznanie tych płatności - należytej staranności. Podmioty te wykonują swoją działalność zawodowo i na własny rachunek. Nakłada to wymóg nie tylko posiadania wysokich kwalifikacji odnośnie produkcji rolniczej ale także stosownej wiedzy w zakresie zasad i trybu przyznawania pomocy finansowej, zwłaszcza takiej jak w przypadku płatności rolniczych, która jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej wsparciem. Przepisy unijne jak i krajowe w zakresie przyznawania płatności nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności. To z kolei nakłada na beneficjentów tej pomocy obowiązek zachowania należytej staranności na etapie wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Nakłada on na sąd obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uwzględnienie zatem zarzutu naruszenia powołanego przepisu może mieć miejsce wówczas, gdy wskazywana wada uzasadnienia jest na tyle poważna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, NSA stwierdza, że w sprawie nie naruszono przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego w sposób określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i uznanie, iż organ nie miał obowiązku przyznania także płatności niezwiązanej do tytoniu, w przypadku gdy wszystkie wymagania ustawowe zostały przez skarżącą kasacyjnie spełnione. Autor skargi kasacyjnej w tej grupie zarzutów twierdzi, że prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że w sytuacji spełnienia wymagań ustawowych, wniosek o płatność niezwiązaną do tytoniu w ogóle nie jest wymagany, z drugiej zaś strony akcentuje, że złożony przez skarżącą kasacyjnie wniosek spełniał wymogi określone ustawą. Zarzuty te zdaniem NSA nie są trafne, gdyż w sprawie prawidłowo zinterpretowano przepisy ustawy. Zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 2 ustawy kasator pomija kontekst normatywny ustawy, co doprowadza go do interpretacji tego przepisu, która nie może być uznana za prawidłową. W myśl art. 17 ust. 1 i 2 ustawy rolnikowi przysługuje płatność niezwiązana do tytoniu, jeżeli: 1) spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o jej przyznanie; 2) w dniu 14 marca 2012 r. był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868) (w brzmieniu z dnia 11 kwietnia 2008 r., Dz. U. Nr 52, poz. 303), zwanej dalej "ustawą o organizacji rynków". 2. Płatność niezwiązana do tytoniu może zostać przyznana rolnikowi, który w dniu 14 marca 2012 r. nie był wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33fd ust. 1 ustawy o organizacji rynków, jeżeli: 1) małżonek rolnika wnioskującego o tę płatność był w tym dniu wpisany do tego rejestru, nawet jeżeli osoby te nie pozostawały w tym dniu w związku małżeńskim, albo 2) rolnik lub jego małżonek odziedziczył gospodarstwo rolne osoby, która w tym dniu była wpisana do tego rejestru, albo 3) rolnik lub jego małżonek nabył w całości gospodarstwo rolne osoby, która w tym dniu była wpisana do tego rejestru, a zbywca gospodarstwa wyraził pisemną zgodę na przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu nabywcy gospodarstwa rolnego, albo 4) do dnia 14 marca 2012 r. rolnik nabył z mocy ustawy prawo, o którym mowa w art. 33fb ust. 1 ustawy o organizacji rynków, a nabycie tego prawa nie zostało stwierdzone decyzją, o której mowa w art. 33fb ustawy o organizacji rynków. Stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, wniosek o wypłatę tych płatności, deklarację, o której mowa w art. 18 rozporządzenia nr 809/2014, oraz pisemną umowę, o której mowa w art. 47 ust. 4 rozporządzenia nr 639/2014, składa się na formularzach: 1) przesłanych lub udostępnionych przez Agencję - w przypadku wniosku; 2) opracowanych i udostępnionych przez Agencję - w przypadku deklaracji i umowy. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu na potrzeby ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu Agencja opracowuje jeden formularz umożliwiający złożenie także wniosku o: [...] Przepis art. 6 z kolei dotyczy warunków przyznania płatności i stanowi, że płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. W myśl tego ostatniego przepisu ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach: [...]. Z regulacji tych wynika, że płatności bezpośrednie i płatność niezwiązana do tytoniu stanowią odrębne niezależne od siebie płatności, co do których wola żądania ich otrzymania przez producenta, wyraża się poprzez obowiązującą procedurę w postaci zgłoszenia żądania konkretnych płatności. Ustawa nie przewiduje żadnego automatyzmu w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, to wnioskodawca sam określa treść swojego żądania. Dlatego decyzje w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Związanie organu żądaniem wyrażonym przez producenta we wniosku, oznacza że rozstrzygnięcie ma dotyczyć wyłącznie żądania w taki sposób określonego ( nie może wykraczać poza jego zakres) i powinno rozstrzygać je w całości. Nie jest trafna argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że złożenie odrębnego wniosku o płatność niezwiązaną do tytoniu - w przypadku spełnienia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożenie wniosku o jej przyznanie - nie jest konieczne aby organ wniosek o płatność niezwiązaną do tytoniu również rozpoznał. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.