II SAB/Gd 94/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G.-B. i M. B. na bezczynność Burmistrza Żukowa w przedmiocie wszczęcia egzekucji dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE M. G.-B. i M.B. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i opieszałość Urzędu Gminy w Żukowie (dalej: "UG w Żukowie") w przedmiocie wszczęcia i prowadzenia efektywnej egzekucji administracyjnej decyzji ostatecznej nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r., wnosząc o zobowiązanie UG w Żukowie do niezwłocznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanych i nałożenia środków przymusu w sytuacji dalszego uchylania się przez nich od zastosowania się do decyzji ostatecznych, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie lub winnych przewlekłości postępowania, orzeczenie że bierność ma charakter rażący, zarządzenie podjęcia środków zapobiegawczych bezczynności lub przewlekłości na przyszłość oraz orzeczenie o obciążeniu kosztami postępowania UG w Żukowie. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że 14 grudnia 2020 r. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie decyzji wydanych przez UG w Żukowie w dniu 23 czerwca 2020 r. (ostatecznych od 30 listopada 2020 r.). W dniu 16 marca 2022 r. Skarżący wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO w Gdańsku"), które postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. orzekło, że UG w Żukowie nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem SKO w Gdańsku wydając w dniu 10 lutego 2022 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (po rozpoznaniu wniosku Skarżących z 14 grudnia 2020 r.) UG w Żukowie wypełnił swoje obowiązki i tym samym nie dopuścił się bezczynności i opieszałości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Żukowa (dalej: "Burmistrz", "Organ") wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", a w przypadku nieznalezienia podstaw do jej odrzucenia - o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu Burmistrz przedstawił chronologiczny opis sprawy wskazując m.in., że decyzją nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r. nakazał właścicielom działki nr [...] (po podziale [...]), obręb B., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako grunty leśno-rolne LsVI, RV, RVI, PsIV, PsVI, Br-PsV, Ws, w tym usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania SKO w Gdańsku decyzją z 30 listopada 2020 r. utrzymało ją w mocy. Organ podał następnie, że w dniu 14 grudnia 2020 r. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją z 23 czerwca 2020 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie Burmistrz postanowieniem z 10 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia egzekucji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r. Organ podniósł, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Burmistrz zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w przedmiocie wszczęcia egzekucji, skarga dotyczy zatem postępowania egzekucyjnego w administracji, które uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.". Zdaniem Organu Skarżący nie są wierzycielami obowiązku objętego ostateczną decyzją z 23 czerwca 2020 r. (wierzycielem jest Burmistrz) i tym samym nie są uprawnieni do wnioskowania o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Odwołując się do treści art. 22 § 1 i art. 6 § 1a u.p.e.a. Burmistrz podał, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, przy czym na bezczynność wierzyciela służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Organ zwrócił uwagę, że Skarżący nie skarżyli bezczynności wierzyciela w zakresie niewszczynania postępowania egzekucyjnego w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r. (nie złożyli skargi, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a.) i tym samym nie wyczerpali środków zaskarżenia, przez co ich skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jednakże z innej przyczyny aniżeli wskazana przez Organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. A zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zwalcza bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu jej wniosku z 14 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego m.in. w odniesieniu do decyzji nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt sprawy, w dniu 10 lutego 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a., wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia egzekucji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr UN-PZ.6731.5.2018.LM z 23 czerwca 2020 r. dotyczącej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako grunty leśno-rolne LsVI, RV, RVI, PsIV, PsVI, Br-PsV, Ws, w tym usunięcie z niej ciężkiego sprzętu budowlanego i mechanicznego (jako bazy transportowej) oraz składowanego na działce kruszywa i hałd ziemi na terenie działki nr [...] (po podziale [...]), położonej w obrębie B. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wniesieniem skargi (co miało miejsce 29 sierpnia 2022 r.) Organ załatwił wniosek Skarżących z 14 grudnia 2020 r. w jeden z dopuszczalnych prawem sposobów, tj. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie (wydając w tym zakresie postanowienie, które zostało zaskarżone przez Skarżących). Okoliczność tę przyznała również strona skarżąca w złożonej skardze (s. 2). W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął uchwałę w sprawie II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79), w której wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny, nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. NSA podkreślił również, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi M. G.-B. i M.B. stanowi bowiem okoliczność wniesienia jej w dniu (29 sierpnia 2022 r.), w którym Organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem wcześniej (10 lutego 2022 r.) wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, załatwiając w ten sposób wniosek Skarżących z 14 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5a) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.