II SA/Bk 606/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...].05.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 32, 122i64 a ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.),nałożył na W. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000 zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].05.2020 r. Ponadto zobowiązał do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 złotych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...].06.2020 r. o nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Niesporny stan faktyczny przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...].02.2015 r. PWINB orzekł o zobowiązaniu p. W. B. do wykonania, w terminie do dnia [...].04.2015 r., w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w P., od strony działki o nr [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły tj. 25 cm, z cegły ceramicznej na zaprawie cementowo – wapiennej klasy 5. W miejscu istniejących otworów okiennych dopuszczono wstawienie luksferów z cegły pełnej szklanej bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. B. na w/w decyzję prawomocnym wyrokiem z dnia 18.08.2015 r. (sygn.. akt II SA/Bk 212/15). W latach 2015 – 2019 W. B. 2 – krotnie inicjował tryb wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją PWINB, lecz nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej" PINB) wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu [...].08.2019 r. skierował do strony upomnienie wzywające do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PWINB z dnia [...].02.2015 r. Kontrole przeprowadzone w dniach [...].12.2019 r. i [...].04.2020 r. wykazały brak wykonania obowiązków. W dniu [...].05.2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy oraz w tym samym dniu wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostały doręczone W. B. W. B. wywiódł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. PWINB, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].06.2020 r. stwierdził, że zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwanej: u.e) uchylanie się od wykonania obowiązku prowadzi do zastosowania środków egzekucyjnych. W. B. nie wykonał obowiązku przez 5 lat. Należało zastosować grzywnę. Organ uznał, że ten środek jest mniej uciążliwy niż np. wykonanie zastępcze. Wysokość nałożonej grzywny 7000 zł. odpowiada przepisowi art. 121 § 2 u.e. i jest wystarczająco dotkliwa dla zobowiązanego, by doprowadził do wykonania decyzji bez dalszej zwłoki. Organ zaznaczył, że w przypadku wykonania obowiązku grzywna może być umorzona (art. 125 u.e.) lub zwrócona skarżącemu (art. 126 u.e.) Natomiast wysokość opłaty egzekucyjnej (68zł) wynika z art. 64 a § 1 pkt 1 u.e. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów zażalenia, uznając je za nietrafne. Podkreślił, iż w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma prawa zmieniać treści decyzji, która jest ostateczna. Dlatego też twierdzenia W. B., że treść decyzji jest dla niego niekorzystna, nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, W. B. (zwany dalej: skarżącym) wniósł o uchylenie postanowienia PWINB i umorzenie postępowania. Zarzucił orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, która mogła mieć wpływ na zmianę nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu skargi W. B. zaznaczył, że wykonanie obowiązku zabezpieczenia przeciw pożarowego określonego w tytule wykonawczym, jest dla niego zbyt uciążliwe i pozbawia go możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego gdyż doprowadzi do zawężenia drogi dojazdowej na posesję. Wyraził gotowość dokonania zabezpieczenia przeciw pożarowego, ale w innym kształcie niż to wynika z ostatecznej decyzji PWINB. W czerwcu 2020 r. uzyskał opinię rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej, którą złożył organowi odwoławczemu, ale organ zignorował ten dowód i utrzymał w mocy grzywnę w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dowód w postaci opinii biegłego ds. przeciwpożarowych nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a może być podstawą do uruchomienia jednego z trybów nadzwyczajnych do zmiany decyzji, przewidzianych w k.p.a. Organ egzekucyjny ma przeprowadzić egzekucję na podstawie decyzji ostatecznej, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427), dalej u.e. Organy obu instancji nie naruszyłu prawa, ponieważ postąpiły zgodnie z procedurą, wyrażoną w przepisach art. 119, 121 § 2 i § 4 i art. 122 u.e. Nie była sporna w sprawie okoliczność, że skarżący miał obowiązek wykonać decyzję ostateczną PWINB z dnia [...].02.2015 r. w przedmiocie zabezpieczenia przeciwpożarowego, lecz obowiązku tego nie wykonał pomimo upływu 5 lat. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zastosowanie środków przymusu, a najodpowiedniejszym środkiem (co słusznie podkreślił PWINB) było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Grzywna została nałożona w kwocie 7000 złotych. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że grzywna w celu przymuszenia, aby mogła odnieść pożądany skutek, powinna być nałożona w takiej wysokości, by zmobilizować zobowiązanego do realizacji tytułu wykonawczego czyli treści ostatecznej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 23.04.2020 r. – II OSK 1190/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1.12.2019 r. – II SA/Gd 228/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.05.2020 r. – VII SA/Wa 327/20 i wiele innych). Z drugiej zaś strony wyznaczenie wysokości grzywny powierzono uznaniu organu administracyjnego, ponieważ w przepisie art. 121 § 2 u.e. została określona tylko jej górna granica (do 10 000 zł.). W związku z powyższym organ egzekucyjny powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego wymierzył taką a nie inną wysokość grzywny, jakimi przesłankami się kierował. Obowiązek uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny wynika również z bogatego orzecznictwa sądowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13.04.2017 r. * II SA/Gl 99/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10.01.2018 r. – II SA/Bd 521/17 itp.) Zauważyć trzeba, że organ I instancji na powyższy temat się nie wypowiedział, natomiast PWINB skonwalidował ten brak uznając, ze kwota nałożonej grzywny może być wymierzona tylko jeden raz, jest wystarczająco dolegliwa dla skarżącego co ma na celu zdopingowanie go do wykonania obowiązku, a w przypadku jego realizacji może być umorzona (art. 125 u.e.) Uzasadnienie organu odwoławczego jest wyczerpujące, w przeciwieństwie do uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Podkreślenia wymaga okoliczność, że W. B. w zarzutach skargi nie kwestionował ani zastosowanego środka przymusu ani też wysokości grzywny. Natomiast, zasadniczym zarzutem było naruszenie art. 7 § 1 i § 2 k.p.a. sprowadzające się do braku przeprowadzenia przez organ egzekucyjny dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, który to dowód miałby doprowadzić do zmiany decyzji ostatecznej objętej tytułem wykonawczym, z treścią której skarżący się nie zgadza. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalna zmiana decyzji, a więc niecelowym było dopuszczanie dowodu z opinii, którą skarżący uzyskał własnym staraniem, jak twierdzi, w czerwcu 2020 r. Dowód ten jest nieprzydatny na tym etapie postępowania( notabene: opinia na którą powołuje się skarżący, nie została włączona do akt sprawy egzekucyjnej, co jednak nie miało znaczenia dla jej wyniku). Zgodnie z art. 29 § 1 u.e. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zapis ten oznacza, że organ egzekucyjny nie może weryfikować ostatecznej decyzji, badać jej merytorycznej treści i zmieniać zakresu nałożonych obowiązków, chociażby były one niekorzystne dla skarżącego (vide: wyroki w sprawach: VII SA/Wa 174/19; VII SA/Wa 60/19; II SA/Gl 654/19; I SA/Kr 593/19). Organ egzekucyjny miał obowiązek doprowadzenia do przymusowego wykonania obowiązku zawartego w treści decyzji ostatecznej. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.a