II SAB/Gl 40/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie. UZASADNIENIE M. B. (dalej: "skarżąca") przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach w związku z brakiem rozpatrzenia jej wniosku z dnia 09.03.2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. B., na okres świadczeniowy 2020/2021. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski (dalej: "organ") wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że skarżąca złożyła wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w S., który w dniu 27.03.2020 r. przekazał go do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, bowiem skarżąca wraz z córką zamieszkuje na terenie Polski, a jej ojciec (L. B.) nie wykonuje działalności zawodowej w Polsce tylko na terenie [...]. Dowód przekazania wniosku wraz z pismem przewodnim potwierdza prezentata znajdująca się na karcie 15 akt. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 68 ust. 1a Rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i uznał, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane są z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane są na podstawie miejsca zamieszkania. W związku z powyższym ustalono, iż państwem pierwszeństwa do realizacji wnioskowanego przez skarżącą świadczenia jest [...]. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Zgodnie z powyższym przepisem prawa, w Polsce - jako państwie w drugiej kolejności właściwym do realizacji świadczeń, rozpatrzono wniosek w celu określenia prawa do dodatku dyferencyjnego. Dodatek dyferencyjny przysługuje w sytuacji, gdy spełnione są kryteria ustawodawstwa polskiego uprawniające do wnioskowanych świadczeń w Polsce i kwota zagranicznych świadczeń przewidziana przez pierwsze ustawodawstwo jest mniejsza od kwoty świadczeń przysługujących w Polsce. Informacją nr [...] z dnia [...] roku przyznano skarżącej prawo do dodatku dyferencyjnego (w postaci świadczenia wychowawczego) na córkę, w okresie od 01.03.2020 roku do 31.05.2021 r., w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia wnioskowanego w Polsce, a kwotą świadczenia przysługującego w państwie zatrudnienia jej ojca, czyli w [...]. Jednocześnie w dniu 26.06.2020 roku wniosek skarżącej został również przekazany zgodnie z prawem pierwszeństwa w systemie EESSI (system elektronicznej wymiany informacji dotyczącej zabezpieczenia społecznego) do instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych na terenie [...] celem jego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekał na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a.") normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1 art. 36 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 art. 36 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności, bowiem powołany przepis w § 1 statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), A zatem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi § 5 tego przepisu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem skarga została poprzedzona ponagleniem, czyli pismem skarżącej z dnia 24 czerwca 2020 r., skierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Skarga jest zatem dopuszczalna. Zgodnie z treścią art. 11 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, zwanej dalej: "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" lub "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2018 r. - wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze stał się organem właściwym do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego, realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W rozpatrywanej sprawie ocenie podlegało zachowanie przez ten organ nie tylko terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale także zachowania wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu także zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., tj. działania organów administracji w sprawie wnikliwie i szybko, przy pomocy możliwie najprostszych środków do jej załatwienia oraz ustalenie wydania, bądź nie, stosownego aktu administracyjnego, czy podjęcia czynności procesowych. Tymczasem organ od dnia 27 marca 2020 r. do dnia 26 czerwca 2020 r. pozostawał w stanie bezczynności. Otrzymując przedmiotowy wniosek skarżącej w dniu 27 marca 2020 r. rozpatrzył go dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącą, wydając w dniu [...] roku informację nr [...], na mocy której przyznano skarżącej prawo do dodatku dyferencyjnego (w postaci świadczenia wychowawczego) na córkę, w okresie od 01.03.2020 roku do 31.05.2021 r., jak też w dniu 26 czerwca 2020 r. przekazano do dalszego rozpatrzenia wniosek skarżącej do instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych na terenie [...]. Organ działał z uchybieniem ustawowych terminów do załatwienia sprawy, a także nie zweryfikował kompletności wniosku i niezbędnych dokumentów do jego rozpatrzenia, w oparciu o art. 16 ustawy. Od tych ustaleń zależy bowiem dalsze postępowanie w sprawie złożonego wniosku. W przypadku potwierdzenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wojewoda wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 11 w związku z art. 16 ust. 5 ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wówczas: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 art. 16 ustawy; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 art. 16 ustawy. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów nastąpiła bezczynność, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Organ nie zawiadomił skarżącej o przedłużeniu postępowania w tej sprawie i pozostawał w bezczynności przez okres 3 miesięcy, aż do wydania przywołanej już wcześniej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r. sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOS). W świetle zaistniałych okoliczności faktycznych Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odwołując się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy dostrzec, że oceniając charakter bezczynności nie można pomijać rodzaju sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, CBOS). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 3614/13, CBOS). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15, CBOS). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, CBOS). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, CBOS). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14, CBOS). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie podlega takiej kwalifikacji. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), który wszedł w życie 16 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przyjdzie zauważyć, iż powyższa regulacja mogła mieć wpływ na bezczynność organu, stąd też Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), wskazać należy, iż nałożenie takiego zobowiązania stało się bezprzedmiotowe, mając na względzie, iż sprawa wniosku została rozstrzygnięta przez organ w dniu [...] r. poprzez wydanie informacji, na podstawie art. 11, art. 13a ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy (por. k. 27 akt sądowoadministracyjnych). Na marginesie prowadzonych tu rozważań można dodać, że celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie strony postępowania w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się wówczas bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, CBOS), dlatego postępowanie w pozostałym zakresie zostało umorzone, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).