II SAB/Sz 52/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. stwierdza przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki A. z dnia [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, II. nie stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisane w pkt I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...]r. Spółka A zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...]. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień 30 listopada 2012 r., wskazując na dużą ilość rozpoznawanych w tym zakresie wniosków oraz konieczność przygotowania dokumentacji. Pismem z dnia [...]r., Spółka w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, , wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi Miasta miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze stwierdzeniem, że niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania nastąpiły z rażącym naruszaniem prawa. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że Prezydent Miasta nie załatwił sprawy wszczętej z jej wniosku w terminie, o którym mowa w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według Spółki organ, wyznaczając postanowieniem z dnia [...]r. nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 30 listopada 2012 r., naraził się na zarzut przewlekłości, albowiem okoliczności wskazane przez niego nie uzasadniają takiej zwłoki w rozpoznaniu złożonego w dniu [...]r. wniosku. Przede wszystkim nie uzasadnia wyznaczenia tak odległego terminu załatwienia sprawy powołanie się na dużą ilość wniosków w sytuacji, gdy rolą organu jest zapewnienie odpowiedniej liczby pracowników pozwalającej na załatwienie spraw w ustawowych terminach. Ponadto postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wymaga rozbudowanej procedury. Podnoszona przez organ konieczność dotrzymania wymogów formalnych w przygotowaniu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji w istocie sprowadza się do sporządzenia operatu szacunkowego i ustalenia wysokości opłaty. Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie strony za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, że nie znalazł podstaw do przyjęcia bezczynności organu I instancji w sprawie, albowiem - zgodnie z przepisem art. 36 K.p.a. - wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy, wskazując przyczyny zwłoki. Ponadto podniósł, że postanowienie Prezydenta Miasta o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy zyskało walor ostateczności, gdyż nie wyeliminowano go z obrotu prawego. W dniu [...]r. Spółka A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając naruszenie przepisów art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. W skardze Spółka wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w terminie 30 dni, ustalenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie grzywny oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Argumentując swą skargę, Spółka wskazała, że jeśli zachodzą uzasadnione przeszkody w rozpoznaniu sprawy w terminie ustawowym to organ może wyznaczyć kolejny termin, jednakże w granicach przewidzianych w art. 35 K.p.a., określając jednocześnie, jakie czynności procesowe stanowią przeszkodę w rozpoznaniu sprawy i jakie czynności zamierza podjąć w dodatkowo wyznaczonym terminie. Postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu nie podlega zaskarżeniu, zatem - wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego – nie uzyskało waloru ostateczności. W ocenie Spółki, okoliczności wskazane przez Prezydenta Miasta nie uzasadniają braku rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Zwłoki tej nie można uzasadniać dużą ilością wniosków i zbyt małą ilością etatów pracowników organu. To przepisy ustawy mają stymulować prawidłowe działanie organu, zatem opieszałe działania organu nie mogą być usprawiedliwione jego niedostatkami organizacyjnymi. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w postanowieniu o wyznaczeniu nowego terminu nie wskazano konkretnie czynności dowodowej jaką ma wykonać organ do grudnia 2012 r. Podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek w tej sprawie działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, które w istocie sprowadza się do sporządzenia operatu szacunkowego i ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, zawiadomienie strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz podjęcie przez organ czynności zmierzających do wydania decyzji w postaci zlecenia wyceny wartości nieruchomości skarżącego, czyni skargi niezasadną. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 25 października 2012 r., pełnomocnik organu przedłożył uwierzytelnioną kopię decyzji z dnia [...]r. nr [...]orzekającą o przekształceniu odpłatnym na rzecz Spółki A prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomosci gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], a nadto przedłożył rejestr pocztowy. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z ww. aktu i rejestru pocztowego na okoliczności z nich wynikające. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270)- zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, przy czym Sąd, rozstrzygając sprawę, czyni to w granicach sprawy, niezależnie od wniosków i zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ww. ustawy). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania skierowanego do Prezydenta Miasta wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy odróżnić sytuację bezczynności organu od przewlekłego prowadzenie postępowania, pomimo tego, że przychylenie się przez Sąd do skargi w obu tych przypadkach skutkuje wydaniem tożsamego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 149 ww. ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ administracji publicznej, w terminach określonych w przepisach prawa, nie podejmuje działań zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Natomiast o przewlekłości mówimy wówczas, gdy organ pomimo podejmowania pewnych działań, w sposób nieuzasadniony przedłuża postępowanie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu podlega umorzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, gdyż po wniesieniu skargi, podjęto decyzję rozstrzygającą o wniosku skarżącego. Jak wynika z przedłożonej na rozprawie decyzji, Prezydent Miasta w dniu [...]r. orzekł o przekształceniu odpłatnym na rzecz skarżącej Spółki prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...], jednocześnie ustalając opłatę z tego tytułu. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dotyczący umorzenia postępowania) ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy- organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostała w bezczynności (uchwała dostępna na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ administracyjny żądanego rozstrzygnięcia czyni niezasadnym zobowiązanie organu do działania, jednakże nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do zarzucanego skargą przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miała ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie skarga w zakresie przewlekłości postępowania jest zasadna, chociaż nie wszystkie żądania skargi w tym względzie zasługują na uwzględnienie. Złożenie wniosku do organu, powoduje wszczęcie postępowania w sprawie, co obliguje organ do rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten, korespondujący z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), nakłada obowiązek na organy administracji publicznej załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), zaś w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego czy sprawy szczególnie skomplikowanej – załatwienia sprawy w terminie odpowiednio do jednego miesiąca lub dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że terminy wskazane w § 3 są terminami maksymalnymi, jednakże - co wymaga podkreślenia - mają charakter instrukcyjny. Konsekwencją powyższego jest to, że ich upływ nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, lecz powoduje skutki procesowe po stronie organu administracyjnego w postaci obowiązku zawiadomienia strony o zwłoce (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt VII 356/08, Lex nr 509828, uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ doręczył stronie postanowienie informujące o opóźnieniu w załatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu na dzień 30 listopada 2012 r., jednakże powyższe nie stanowi o bezzasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd, oceniając szybkość i sprawność organu uznał, że Prezydent Miasta naruszył art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., gdyż w sposób nieuzasadniony opóźniał załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wpłynął do organu w dniu [...]r. Następnie Prezydent Miasta, powołując się na konieczność przygotowania dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji oraz znaczną ilość wniosków i obowiązek ich rozpoznania według kolejności wpływu, postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 30 listopada 2012 r. Kolejną czynnością organu w sprawie stanowiło ustosunkowanie się pismem z dnia [...]r. do wniesionego przez skarżącego zażalenia, a po uznaniu zażalenia za nieuzasadnione (postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego), złożenie pismem z dnia [...]r. zamówienia w przedmiocie sporządzenia wyceny nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego. Decyzję o przekształceniu odpłatnym na rzecz skarżącej Spółki prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnioskowanej nieruchomości wraz z ustaleniem opłaty z tego tytułu, Prezydent Miasta wydał w dniu [...]r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że poszczególne czynności procesowe organ podejmował zbyt odległych odstępach czasu, np. postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy zostało wydane po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, zamówienie w zakresie sporządzenia wyceny nieruchomości sporządzono po trzech miesiącach od wydania ww. postanowienia, a po sześciu miesiącach od wszczęcia postępowania, zaś decyzję wydano po ośmiu miesiącach. Pomiędzy tymi czynnościami, organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, co świadczy o opieszałym prowadzeniu postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przyczyn, które uzasadniałyby zaistniałą zwłokę. Takich powodów nie wskazał również organ. Podnoszona przez Prezydenta Miasta w postanowieniu o wyznaczeniu nowego terminu i odpowiedzi na skargę konieczność przygotowania dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji w sprawie przekształcenia i znaczna ilości składanych wniosków obligujących do ich rozpoznawania według kolejności wpływu, stanowi o trudnościach natury faktycznej, zależnych od organu, które to nie uzasadniają przedłużania terminu załatwienia sprawy. Złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obliguje organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy została spełniona przesłanka podmiotowa (dotycząca wnioskodawcy) i przedmiotowa (dotycząca nieruchomości) wynikająca z art.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalenia wartości nieruchomości, co do której złożono wniosek. Jak słusznie wskazała skarżąca postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania wyceny nieruchomości skarżącej, objętej wnioskiem. Czas trwania procesu wyceny nieruchomości w żaden sposób nie usprawiedliwia przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny nieruchomości w terminie 7 dni od dnia otrzymania zamówienia, a zatem wycena nie została sporządzona w terminie umożliwiającym załatwienie sprawy zgodnie z art. 35 K.p.a., z uwagi na niczym nieuzasadniony brak inicjatywy organu w tym zakresie. Zwiększenie ilości składanych do organu wniosków w powiązaniu z brakiem etatów dotyczy sfery organizacyjnej organu i nie uzasadnia przetrzymywania sprawy i zwlekania z zamówieniem w zakresie sporządzenia wyceny. Rację ma skarżąca Spółka, że rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, by kwestie organizacyjne nie stanowiły przeszkody do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Nadto podkreślenia wymaga, że organ do czasu wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy, nie podjął żadnych czynności postępowania dowodowego, które pozwoliłyby na rozpoznanie sprawy, czy chociażby określenia stopnia skomplikowania sprawy. Przy wyznaczeniu nowego terminu, w trybie art. 36 K.p.a., organ powinien kierować się wskazaniami art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a., a zatem wyznaczyć go w jak najkrótszych czasie, czyli takim jaki jest niezbędny do usunięcia przeszkody, czy przeprowadzenia czynności. W niniejszej sprawie, wyznaczenie terminu na 30 listopada 2012 r. trudno uznać za uczynienie zadość zasadzie szybkości postępowania i unormowaniu art. 36 K.p.a. Termin ten wskazano z naruszeniem maksymalnego terminu określonego w przepisach prawa, a nadto przyczyna dla której wyznaczono nowy termin, tj. zgromadzenie dokumentacji, nie uzasadnia tak znacznego przedłużenia postępowania. Reasumując należy wskazać, że okoliczności podejmowania przez organ czynności w toku postępowania w długich odstępach czasu oraz bezzasadnego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, potwierdzają tezę skargi, że Prezydent Miasta, naruszając terminy rozpoznania sprawy, prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd, mając na uwadze czas trwania postępowania, przyczyny zwłoki jak i ocenę celowości podejmowanych przez organ działań, nie dopatrzył się w tej przewlekłości zarzucanego rażącego naruszenia prawa. Zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynikała z przeszkód obiektywnie istniejących o naturze organizacyjnej, o czym poinformowano stronę, zaś organ w toku postępowania podejmował czynności trafne, zmierzające do załatwienia sprawy, które to doprowadziły do wydania decyzji. Wobec stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa jak i wyżej wskazanych okoliczności, Sąd postanowił nie uwzględniać wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wprawdzie obok prewencyjnej funkcji grzywna ma również stanowić represję, jednakże w ocenie Sądu niezasadne jest zastosowania tego fakultatywnego środka prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta bez rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w części dotyczącej skargi na bezczynność organu Sąd wydał w oparciu o art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,zaś w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.