VII SA/Wa 1013/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] znak : [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej anten zainstalowanych na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia i nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich oraz nakładające na P. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie w/w inwestycji, w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami techniczno - budowlanymi i ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że za chybione należy uznać twierdzenie strony skarżącej jakoby budowa stacji bazowej anteny zainstalowanej na dachu budynku mieszkalnego nie wymagała w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 c Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z ww. przepisem zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Przedsięwzięciem zaś mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573) są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Organ stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa anteny telefonii cyfrowej jako spełniająca powyższe przesłanki wymagała uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania i tym samym bez znaczenia dla wymagalności dokonania zgłoszenia pozostaje ocena wyników pomiaru pół elektromagnetycznych sporządzona przez inż. K. T. Prawidłowo zatem organ I Instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie stacji bazowej anten zainstalowanych na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. prowadzone bez wymaganego zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami techniczno - budowlanymi i ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do twierdzenia strony skarżącej, że roboty budowlane zostały już zakończone i z tego względu niemożliwym było ich wstrzymanie organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie zakończenia budowy w rozumieniu formalno - prawnym nie odnosi się do stanu zaawansowania budowy, lecz do jej stanu prawnego. Zakończenie robót budowlanych ma zatem miejsce w sytuacji przyjęcia inwestycji do użytkowania, bądź w przypadku zgłoszenia zamiaru budowy urządzenia po przyjęciu tego zgłoszenia bez sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w zażaleniu pozostały bez wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Spółka z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów : 1) art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację, że budowa stacji bazowej sieci [...] nr [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż stacja ta, w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 2) § 3 ust. 1 pkt 8 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez błędną interpretację parametrów przedmiotowej stacji bazowej sieci [...] nr [...], w tym : - równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, - odległości środka elektrycznego tej anteny wyznaczonej dla miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny, powodującą uznanie, iż budowa przedmiotowej stacji bazowej może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przez co zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 3) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym : art. 7 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego postanowienia, art. 9 kpa. poprzez brak udzielenia stronie informacji o okolicznościach faktycznych mających wpływ na obowiązki strony, c) art. 11 kpa. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawienia procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowanego do niego przepisu prawa, d) art. 124 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. w związku z art. 126 kpa. poprzez brak wszystkich elementów jakie powinno zawierać uzasadnienie postanowienia - w tym brak uzasadnienia faktycznego i prawnego - z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wskazania konkretnych okoliczności, które zdaniem organu świadczyły, że budowa stacji bazowej sieci [...] nr [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż zdaniem organu odwoławczego stacja ta, w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie podniosła skarżąca Spółka, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa oraz art. 124 kpa. Z przepisów tych wynika, że uzasadnienie postanowienia powinno zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie nie zawiera wskazanych wyżej elementów, co czyni niemożliwym ocenę legalności rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Wymaga przy tym podkreślenia, iż postanowienie to - jak wynika z jego treści -zostało wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego artykułu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 organ administracji wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednocześnie przepis ten w pkt. 1-4 ust. 1 enumeratywnie wymienia przesłanki, które skutkują zastosowaniem tego przepisu a - zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym - wstrzymanie robót budowlanych nie może nastąpić z innej przyczyny, niż wymienione w tym przepisie. W niniejszej sprawie organ przyjął, że wykonane przez inwestora roboty: zainstalowanie 2 masztów z systemem anten i okablowaniem z rur stalowych o średnicy 0 12 i wysokości 2.95 m zostały wykonane bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Obowiązek taki - w okolicznościach niniejszej sprawy - został nałożony na inwestora przez ustawodawcę, w ocenie organu, w art. 30 ust. 1 pkt. 1 c Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi natomiast, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wskazanie przyczyn, dla których ocenił, że wykonane roboty stanowią urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne będące instalacją w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o tę ustawę. Dla takich przedsięwzięć ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, z tym że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) zostały enumeratywnie wymienione przedsięwzięcia, co do których istnieje obowiązek sporządzenia takiego raportu oraz takie, co do których obowiązek taki może zostać nałożony na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo o ochronie środowiska. Skoro w/w przepisy wymieniają enumeratywnie rodzaje przedsięwzięć, co do których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu, a zatem które mogą na środowisko znacząco oddziaływać, to należy przyjąć, że do przedsięwzięć w przepisach tych nie wymienionych nie stosuje się w/w norm. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wprawdzie organ administracji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w/w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r jednakże nie dokonał analizy treści tych przepisów co umożliwiłoby Sądowi ocenę prawidłowości ich zastosowania. W szczególności organ powołał się na treść § 3 ust. 1 pkt. 8a w/w rozporządzenia cytując jednocześnie jego § 3 ust. 1 pkt. 8c. Biorąc pod uwagę, że organ nie opisał przedmiotowej inwestycji, to jest nie wskazał mocy promieniowania wyznaczonej dla pojedynczej anteny, nie jest możliwe ustalenie, który z powołanych przepisów faktycznie miał - w ocenie organu - zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi art. 7, 77 § 1 i 80 kpa a wyniki tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z zasadami określonymi w art. 124, 107§3 w zw. z art. 126 kpa. Dokonując tej oceny organ administracji zobowiązany będzie w szczególności odnieść się do dokumentacji środowiskowo - budowlanej sporządzonej przez M. S. w listopadzie 2007r. Z opisu inwestycji znajdującego się w tej dokumentacji wynika, że moc anten wynosi 795,77 W i 736 W (co wskazywałoby na możliwość zastosowania §3 ust. 1 pkt. 8c w/w rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r). Autor dokumentacji przeanalizował także występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości 40 m od środków elektrycznych anten wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania tych anten. Nie może wszak ujść uwadze organu, że zgodnie z treścią §3 ust. 1 pkt. 8c rozporządzenia sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane tylko dla instalacji radiokomunikacyjnych (...), od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z opisu przedsięwzięcia wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na budynku w W. przy ul. [...]. W okolicy tej stacji znajduje się niska zabudowa mieszkalno-gospodarcza, szklarnie oraz tereny wykorzystywane ogrodniczo. Wysokość okolicznych budynków jest zbliżona do wysokości budynku stacji. Mając na uwadze powyższe zapisy dokumentacji obowiązkiem organu będzie ocena czy spełnione zostały przesłanki określone w przepisie §3 ust. 1 lit. 8c rozporządzenia (przy założeniu, że to ten przepis miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie) a w konsekwencji czy jest to inwestycja, która może znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Tylko bowiem w przypadku uznania, że wykonane roboty budowlane stanowią urządzenie emitujące pola elektromagnetyczne, będące instalacjami zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ będzie uprawniony do wstrzymania robót budowlanych i ewentualnie nałożenia określonych obowiązków w oparciu o treść art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo - budowlane. Reasumując - Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania j.w. za przedwczesne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.c ustawy - Prawo budowlane i §3 ust. 1 pkt. 8 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Dopiero rozstrzygnięcie wydane bez naruszenia w/w reguł postępowania będzie mogło podlegać kontroli Sądu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Z tych wszystkich względów - w oparciu o treść art. 145§1 pkt. 1 lit. c, art. 135 oraz 152 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy