II GSK 1054/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 444/10 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. L. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 444/10, po rozpoznaniu skargi P. L. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Komendant Rejonowy Policji W. II decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, przepisów L.p. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy oraz powołując się m.in. na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 13.000 zł. Przesłanką tego rozstrzygnięcia był stwierdzony podczas kontroli fakt wykonywania przez skarżącego przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł) oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (kara 8.000 zł). W wyniku kontroli w dniu [...] grudnia 2007 r. w W. stwierdzono, że pojazdem marki [...] nr rej. [...] kierował skarżący, zaś sama kontrola została udokumentowana w protokole kontroli nr [...] z tego dnia. Komendant Stołeczny Policji po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania P. L., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Według Komendanta Stołecznego w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające, kto w niniejszej sprawie powinien być stroną postępowania. Jego zdaniem bez znaczenia jest fakt, iż w chwili kontroli kierowca (skarżący) okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej "przedsiębiorcy [...].". Skarżący wykonywał transport drogowy osób "będąc samoistnym przedsiębiorcą", związanym jedynie umową o współpracy ze spółką [...]. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową. Skarżący był przewoźnikiem, który wykonywał przewóz osób i ewidencjonował przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe. Dowodem wskazującym na skarżącego, jako podmiot wykonujący transport osób we własnym imieniu, jest wydruk z kasy rejestrującej - paragon fiskalny dobowy, na którym widnieją jego dane, jak również złożone przez skarżącego zeznanie. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że na dachu pojazdu zostały umieszczone lampy, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym. Decyzja Komendanta Stołecznego Policji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddalając skargę stwierdził, że organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji wymieniono dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny w sprawie. Sąd I instancji uznał, że decyzje zostały wydane w zgodzie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego oraz z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. P. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: – naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej, mianowicie co jest pojęciem "przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym; – naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w dniu [...] grudnia 2007 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby w tym czasie przewoził jakiekolwiek osoby; – naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy prawidłowo ustaliły, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, mimo że nie przesłuchano świadka – pasażera, który miałby być przewożony przez skarżącego; – naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez licencji, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 1 w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób, tj. przewozu wykonywanego przez podmiot posiadający uprawnienia wynikające z posiadanej licencji; – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że skarżący wykonywał "przewóz okazjonalny", mimo że okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego; – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego; – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że na dachu pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne, podczas gdy na dachu skontrolowanego pojazdu był zamontowany baner reklamowy, pozbawiony cech urządzenia technicznego lub lampy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, akta postępowania nie zawierają potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli był wyposażony w podświetlane lampy i nie wynika z nich także okoliczność, aby ustalono zarówno rodzaj wykonywanych przewozów, jak i fakt przewozu jakiejkolwiek osoby w dniu [...] grudnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem wymienionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, bowiem skontrolował czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego art. 3 § 2 p.p.s.a. nie może być uznany za uzasadniony. Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia może weryfikować zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, nie może natomiast z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku wówczas może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu. Umieszczenie na dachu pojazdu banera reklamowego spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lut. c/ ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy nie ma znaczenia czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju pojazdu. Mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ ustawy, zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że w większości wiążą się one z zarzutami procesowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 18 ust. 5 tej ustawy przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe urządzeń z nazwą, adresem i telefonem przewoźnika, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że przesłanką jego zastosowania jest sam fakt wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Skoro ustawodawca z samym stanem "wykonywania" przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wiąże wskazane zakazy określone lit. a/, b/ i c/ art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, to nie ma podstaw do formułowania tezy, aby warunkiem zastosowania tego przepisu było "wykonywanie" przewozów jedynie na podstawie odpowiedniego aktu władzy publicznej. Wprawdzie z art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, ale powyższy zapis nie wyklucza, iż podmiot nieposiadający licencji, a więc nieuprawniony do wykonywania transportu drogowego, taką działalność podejmie. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powoduje konieczność wymierzenia kary pieniężnej określonej Lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Konieczność wymierzenia kary pieniężnej (nałożonej w sprawie) nie eliminuje jednak (nie pochłania) potrzeby nałożenia kary pieniężnej za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 omawianej ustawy określonych Lp. 2.9 załącznika do ustawy za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/. Ratio legis wprowadzenie uregulowania z art. 18 ust. 5 ustawy polegało na zapewnieniu rozróżnienia działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, od działalności innych przewoźników wykonujących przewóz osób (bez licencji z art. 6 ust. 1 ustawy). Nie ulega też wątpliwości, iż cechy pojazdu określone w art. 18 ust. 5 ustawy charakteryzują z punktu widzenia potencjalnych klientów taksówkę. Dla nałożenia sankcji za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca, który nie zastosował się do wymienionych zakazów posiada wymaganą licencję na wykonywanie transportu drogowego, czy też takiej licencji nie posiada. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do przyjęcia, że racjonalny ustawodawca stawiałby w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy a nieposiadających licencji na transport drogowy, niż przedsiębiorców, którzy do takich się nie stosują, ale licencję na transport drogowy posiadają. Taka wykładnia mogłaby prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy bardziej "opłaca się" wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taką licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy. W sprawie niniejszej strona skarżąca wykonywała działalność w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym bez licencji. Okazana w trakcie kontroli licencja nie została wydana na rzecz strony skarżącej, a na rzecz innego podmiotu i została wydana na wykonywanie krajowego transportu osób, nie zaś na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przy uwzględnieniu powyższych wywodów zakazy z art. 18 ust. 5 ustawy nie mogą dotyczyć wykonywania przewozów okazjonalnych przez przedsiębiorców dysponujących licencjami, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.