I OSK 1691/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/21 odrzucającego skargę L. C. Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki), postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", odrzucił skargę L. C. Sp. z o.o. w [...] (dalej Skarżąca) na czynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] lipca 2021 r., polegającą na zmianie funkcji budynku nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...], podjętą w sprawie [...]. Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, a to z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, gdyż skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2-3 p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd I instancji wniesioną skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że czynność Prezydenta polegająca na wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany funkcji budynku z mieszkalnej na biurową nie może zostać uznana za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji powyższego odrzucenie wniesionej skargi z uwagi na stwierdzenie braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była czynność Prezydenta z [...] lipca 2021 r., polegającą na zmianie funkcji budynku nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na dz. ew. [...] z obrębu [...], podjętą w sprawie [...]. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność Prezydenta - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wniesiona przez Skarżącą podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Powołany przez Skarżącego przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji - prawidłowo uznał, że czynność organu polegająca na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu pomieszczeń biurowych oraz częściowej przebudowy związanej z wykonaniem szybu i instalacją dźwigu osobowego w budynku przy ul. [...] w [...] - nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że operat ewidencyjny, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy. Informacje o gruntach obejmują dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klasach, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje o budynkach zawierają dane o ich położeniu, przeznaczeniu, funkcjach użytkowych i ogólnych danych technicznych. Informacje o lokalach dotyczą natomiast ich położenia, funkcji użytkowych, a także powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje również właściciela lub władającego tymi nieruchomościami. Stosownie natomiast do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie zaś z treścią § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowania danych błędnych. Polega więc ona na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi bądź na ich zmodyfikowaniu. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntu, budynku czy lokalu, którego zmiany mają dotyczyć, lub władających gruntem (art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do treści art. 24 ust. 2b powołanej ustawy, może przybrać dwojaką formę. W przypadku, gdy aktualizacja następuje na podstawie: przepisów prawa; wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych czy dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma ona formę czynności materialno-technicznej, zaś w pozostałych przypadkach ustawa wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) W rozpoznawanej Sąd I instancji słusznie wskazał, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków została dokonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że w przypadku gdy źródłem aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest decyzja administracyjna (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), ustawa ta nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków została dokonana w formie, wskazanej przez ustawę. Konsekwencją powyższego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przybrała formę czynności materialno-technicznej i słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że nie może być ona przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia takiej formy działania organu administracji publicznej jako czynności, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Czynność materialno-techniczna polegająca na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowi czynność podjętą w zakresie administracji publicznej, jednakże jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, na co Sąd I instancji zwrócił uwagę. Obowiązek zawiadomienia o zmianach w danych ewidencyjnych dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej, o którym stanowi § 49 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie dotyczy oraz nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej aktualizacji, które to uprawnienia lub obowiązki miałyby wynikać z przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie na które powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienia: WSA w Krakowie z 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 846/13, opubl. w: ONSAiWSA 2015/6/102; WSA w Warszawie z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 505/18 i WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 251/19). Na uwadze mieć należy, że rejestr ewidencji gruntów odzwierciedla aktualny stan prawny dotyczący danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12 i z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1386/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego końcowo zaznaczyć należy, że strona, która kwestionuje prawidłowość zmiany ewidencji gruntów dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej, o której została zawiadomiona, może złożyć wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji, której przedmiotem może być np. przywrócenie stanu przed zmianą jako aktualnego. Tym samym Skarżąca nie jest pozbawiona ochrony prawnej, gdyż kwestionowanie wpisu jest bowiem możliwe w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją, od której przysługuje odwołanie, a następnie skarga do Sądu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.