I SA/Łd 392/20

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Klubu A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Pismem z [...] 2020 r. Klub A w T. wniosło do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty T. z [...] 2020 r. w sprawie zwrotu środków PFRON. Z akt sprawy wynika, że Starosta T. decyzją z [...] 2020 r. nakazał podatnikowi zwrot środków PFRON w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w wyniku kontroli realizacji zadania z zakresu sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych. Decyzję doręczono Klubowi A [...] 2020 r. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie, iż zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenie decyzji stronie. W konsekwencji termin do wniesienia środka odwoławczego upływał z [...] 2020 r., zaś strona wniosła odwołanie [...] 2020 r., a zatem z jednodniowym uchybieniem terminu. W konsekwencji postanowieniem z [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyjaśnił, że konsekwencją uchybienia terminowi do wniesienia odwołania jest zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w tej sytuacji Kolegium było zobowiązane do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego Klub A w T. wskazało, że postanowienie SKO z [...] jest klasycznym przerostem formy nad treścią i unikaniem przez Kolegium merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co obraża zasady współżycia społecznego (art. Konstytucji RP). Wskazano, że z uwagi na panująca pandemię Covid-19 zgodnie z uzyskaną informacją telefoniczną, że odwołania należy przesłać pocztą próbowano tego dokonać [...] 2020 r., lecz po godzinie 14.00 placówka pocztowa była już zamknięta i z tego powodu wniesiono odwołanie dzień później. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powołując także w skardze argumentację wskazującą na wadliwość decyzji Starosty T. z [...] 2020 r. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ wskazał, że w stanie prawnym do dnia 31 marca 2020 r. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 374 ze zm.) nie regulowała w ogóle kwestii zawieszenia terminów procesowych i sądowych, w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych oraz w postępowaniach administracyjnych. Przepis art. 15zzs stanowiący, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych (ust. 1 pkt 1), jak i postępowaniach administracyjnych (ust. 1 pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 568) i wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167 t.j. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czy postanowienia jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm. - dalej wskazywanej jako "p.p.s.a."), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Wyjaśnić również należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania, przy czym zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zastosowania konstrukcji zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.) w okresie między 14 marca 2020 r., od kiedy obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a 31 marca 2020 r., kiedy to ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepis art. 15 zzr i art. 15 zzs. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów – art. 15 zzr ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei wedle art. 15 zzs ust. 1 - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce od dnia 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. Z kolei wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 , mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art.15zzs, w którym to użyto zwrotu "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" odnosił się do obu tych ww. stanów. Skoro więc [...] 2020 r. kiedy doręczono stronie skarżącej decyzję organu I instancji, a już od 14 marca był ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a także dodatkowo został 20 marca ogłoszony był stan epidemii, to staje się jasne, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji w ogóle nie rozpoczął w dacie doręczenia decyzji swojego biegu (art. 15zzs ust 1- bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się). Sąd nie zgadza się z oceną organu, że skoro przepis art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał im mocy wstecznej, to nie mógł on mieć zastosowania w przypadku skarżącego, którego termin na wniesienie odwołania miałby się już rozpocząć przed wejściem w życie tego przepisu tj. 20 marca 2020 r. Jak zgodnie zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wykładnia językowa przepisu art. 15zzs, prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust 1 ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego i już trwającego w dacie doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji stanu epidemii - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 372/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA, analogicznie postanowienia NSA: z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II FZ 139/20, z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 800/20, z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20 – niepubl. oraz stanowisko doktryny- A. Dauter-Kozłowska. Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el). Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, lex/el). Z powyższych względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów organu sprowadzających się do wniosku, że skoro przepisy art. 15zzr i 15zzs ustawy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał im mocy wstecznej, to nie mogły mieć zastosowania w przypadku skarżącego, którego termin na wniesienie odwołania według organu biegł już w okresie do 31 marca 2020 r., a jedynie dalsza jego część uległa zawieszeniu z tym dniem. Nie także budzić wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 8 kpa., postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. W ocenie Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa. Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 8 kpa. Wskazać należy, że zawieszenie terminów ma charakter obiektywny. Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy strona powoła się na nie, czy też nie. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] 2020 r., uczynił to w czasie zawieszenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji , jednak z uwagi na treść art. 15zzr ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. uczynił to skutecznie. W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy będzie obowiązany uznać odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu [...] 2020 r. za wniesione skutecznie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. 129 § 2 kpa w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. aj