I OSK 250/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 877/08 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 877/08 po rozpoznaniu skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Olsztynie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007r. (Sygn. akt II SA/Ol 565/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] października 2006r. o odmowie przyznania D. F. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił miesięczny dochód rodziny skarżącej, który w przeliczeniu na osobę wyniósł 517,91 zł, a zatem przekroczył dochód uprawniający do świadczeń rodzinnych o kwotę 13,91 zł. Jednocześnie Sąd nie podzielił przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Wskazano iż z jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnie, jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym - lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak stwierdził Sąd "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym skoro dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w 2005r. wyniósł 517,91 zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 552 zł. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust.3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Jednakże wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008r. (sygn. akt I OSK 1325/07) Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił, podzielając sygn. akt I OSK 250/09 przyjętą przez wojewódzkie sądy administracyjne linię orzecznictwa, uznającą iż pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo wskazano, iż ustawodawca podzielił punkt widzenia sądów administracyjnych i na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym przepisowi art. 5 ust.3 nadano z dniem 6 lipca 2007r. brzmienie zgodne ze znaczeniem przyjętym w drodze wykładni sądowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ponownie odmówiono przyznania D. F. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: K. F., K. F., K. F. oraz K. F. W uzasadnieniu podano, jakie źródła dochodu rodziny uwzględniono i w jaki sposób wyliczono jej dochód. Podano, iż stosownie do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie oraz obowiązujących przepisów regulujących świadczenia rodzinne ustalono, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w 2005r. wynosił 517, 91 zł i stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy nie przekroczył powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia. Zatem rodzina spełnia przesłankę dochodową i kwalifikuje się do otrzymania zasiłku rodzinnego. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Jak ustalono, w poprzednim okresie zasiłkowym organ pierwszej instancji odmówił D. F. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy, a wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007r. W związku z tym odmówiono D. F. wnioskowanych świadczeń. sygn. akt I OSK 250/09 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. F., zarzucając niewykonanie wyroków sądów administracyjnych. Zarzuciła, iż organ pierwszej instancji kierował się brzmieniem przepisów, a nie szczegółową ich interpretacją. Decyzją z dnia [...] października 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołano obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące sposobu ustalenia dochodu rodziny. Wskazano, iż dochód ten nie może przekraczać kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w związku z tym dochód rodziny odwołującej się został przekroczony o 13,91 zł i dlatego przyznanie świadczeń stało się niemożliwe. Wyjaśniono, iż nie jest możliwe uwzględnienie wydatków związanych z zakupem ziemi na powiększenie gospodarstwa rolnego, gdyż wydatek ten nie mieści się w pojęciu utraty dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podano ponadto, iż nie można przyznać świadczeń oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w takim przypadku zasiłek rodziny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Natomiast w poprzednim okresie zasiłkowym, tj, od dnia 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. zasiłek rodzinny odwołującej się nie przysługiwał. W związku z tym uznano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Dodatkowo wskazano, iż powołane w decyzji przepisy mają charakter obligatoryjny i nie pozwalają organom administracji publicznej na swobodne ich interpretowanie i stosowanie. Działanie takie byłoby bowiem naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę wniosła D. F., wnosząc o jej zmianę oraz o wymierzenie kary grzywny dla organów orzekających w sprawie. Podniosła, iż uzasadnienie decyzji w niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł na własnej skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, która została w całości odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącej prawomocne wyroki WSA i NSA są w przedmiotowej sprawie aktami prawnymi. Należy je zatem respektować i wykonywać. Z wyroków tych wynika, iż jeżeli nie jest przekroczona kwota 552 zł dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, zasiłek przysługuje bez innych warunków. Skoro zatem dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w 2005r. wyniósł 517,91 zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczeń. W ocenie skarżącej całość sprawy została całkowicie i jednoznacznie wyjaśniona w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Jej zdaniem to zła wola i nieprzestrzeganie prawa sygn. akt I OSK 250/09 przez organy administracji powoduje wydawanie niezgodnych z prawem decyzji. Wskazują na to także daty wydania przedmiotowych decyzji, których porównanie prowadzi do wniosku, iż organy obydwu instancji nie przestrzegały 30-dniowego terminu na odpowiedź. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, iż w wyrokach sądy obydwu instancji wypowiedziały się na temat pojęcia dochodu rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyroków tych nie wynika jednak, iż tyko spełnienie przesłanki kryterium dochodowego pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy administracji stanowił, iż w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przyczyną uchylenia poprzednich decyzji wydanych w niniejszej sprawie było wyłącznie błędne ustalenie dochodu rodziny w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pogląd ten wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dnia 12 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 565/07) podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r. (Sygn. akt I OSK 1325/07). Sąd podkreślił jednocześnie, iż w żadnym z powołanych wyroków Sąd nie przesądził, iż skarżącej należy się wnioskowane świadczenie. Sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do załatwiana sprawy administracyjnej za organy, a jedynie mogą kontrolować czy decyzje wydawane przez te organy są zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zatem w sygn. akt I OSK 250/09 powołanych wyrokach zakwestionowano jedynie sposób ustalenia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zasiłku i nakazano w związku z tym ustalić dochód rodziny na użytek regulacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniając wykładnię przepisów zawartą w uzasadnieniu wyroków i ponownie rozstrzygnąć wniosek strony. Jednakże - jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego - rozstrzygając sprawę organ administracji musi orzekać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jego związanie wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie przepisów, których wykładni dokonał Sąd i tylko w takim zakresie, w jakim Sąd zakwestionował interpretację przyjętą przez organy. Zatem odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń w niniejszej sprawie organy nie naruszyły prawa. Pomimo bowiem ustalenia - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie został spełniony dodatkowy warunek określony w tym przepisie, a mianowicie rodzinie nie przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym. Przy czym o kwestii świadczeń za poprzedni okres zasiłkowy tj. za okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r., rozstrzygały nie tylko organy administracji, ale także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r. (Sygn. akt I! SA/O! 589/06) oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] marca 2006r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2007r. (Sygn. akt I OSK 108/07) oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Należy przy tym wskazać, iż z porównania dat wydawania orzeczeń przez sądy w niniejszej sprawie wynika, iż wydając wyrok w dniu 12 czerwca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znał jeszcze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego za poprzedni okres zasiłkowy. Pomijając zatem fakt, iż sąd administracyjny - jak wskazano wyżej - nie załatwia sprawy za organ, to orzekając w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić okoliczności, iż skarżącej nie przysługiwał zasiłek w poprzednim okresie zasiłkowym. Reasumując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro zaś jeden z warunków ustawowych nie został spełniony, brak było podstaw do przyznania żądanego świadczenia. sygn. akt I OSK 250/09 Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, iż rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd nie kontrolował prawidłowości ustalenia łącznego dochodu rodziny za 2005r., gdyż w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007r. Sąd jednoznacznie stwierdził, iż dochód ten został ustalony prawidłowo. W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie nie mógł się odnieść do podnoszonych wcześniej zarzutów skarżącej w tym zakresie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca D. F. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za rok 2006, a także przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oraz dołączenie akt sprawy sygn. akt II SA/Ol 565/07 i I OSK 1325/07. Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wbrew wykładni dokonanej w niniejszej sprawie przez sądy administracyjne obu instancji, przytoczył odrębną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej "w sprawie powinno być uwzględnione stanowisko NSA, które stało się podstawą uzasadniającą prawo do świadczeń wnoszonych przez skarżącą." Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie "wbrew zasadom prawa a w szczególności wynikających z przepisów o sądach administracyjnych art. 168, 169, 170, 171, 172, odmówił wykonalności wyroków". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W tym miejscu zważyć należy, że pełnomocnik skarżącej w sposób wyjątkowo nieprecyzyjny sformułował zarzuty skargi kasacyjnej. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów art. 168, 169, 170, 171, 172 bez podania aktu normatywnego, którego przepisy te dotyczą wskazuje na brak należytej staranności, wymaganej od zawodowego pełnomocnika. Ponadto należy zwrócić uwagę, że sygn. akt I OSK 250/09 prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Również w tym zakresie przedmiotowa skarga kasacyjna odbiega od przyjętych wymogów. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutów wskazanych w treści skargi kasacyjnej uznając, że wymienione tam przepisy dotyczą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dotyczą naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co koresponduje z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. Podnieść przy tym należy, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że argumenty w niej podniesione odnoszą się jedynie do zarzutu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok orzekł w sposób odmienny niż wynikający z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1325/07. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana przez art. 170 P.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach, (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 357). Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest określenie zakresu związania sądu oraz organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu. Niewątpliwie ocena prawna dotyczy konkretnej sprawy oraz zakresu w jakim ta sprawa była przedmiotem rozpoznania przez sąd. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że przez ocenę prawną rozumie się sąd o prawnej wartości sprawy, ocena ta może więc dotyczyć jej stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. sygn. akt I OSK 250/09 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w dniu 9 grudnia 2008r. nie uwzględnił zakresu związania wynikającego z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1325/07. W wyroku tym Naczelny Sad Administracyjny przesądził, że dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i tylko w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznający sprawę był związany. Wbrew natomiast stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o tym, że skarżącej należy się wnioskowane świadczenie. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 168, 169, 171 i 172 P.p.s.a. wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustosunkować się do tychże zarzutów, gdyż nie zostały one przez autora skargi kasacyjnej w żadnym zakresie uzasadnione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.