II SA/Bd 559/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022r. Starosta T. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2021r., poz. 741 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1326 ze zm. – dalej "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") orzekł o odmowie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości D., gmina O. w zakresie spełnienia wymogów u.o.g.r.l. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że działka na której planowana jest inwestycja oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne – grunty klas RIIIb, RIVa (grunty orne), ŁIV (łaki trwałe), PSIII (pastwiska trwałe) oraz nieużytki N. Łączna powierzchnia działki wynosi 4ha. W załączniku graficznym do decyzji zaznaczono fragment działki, na której ma być realizowana inwestycja. Organ I instancji stanął jednak na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki objętej wnioskiem. W kontekście powyższego zwrócono uwagę na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i stwierdzono, że w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji brak ustaleń pozwalających na uznanie, że warunek ten został spełniony. W szczególności brak analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który na zasadzie wyjątku pozwalałby przeznaczyć niewielkie obszary chronionych gruntów rolnych wysokich klas na cele nie rolne. 2. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor tj. spółka P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka, strona). W ocenie strony istnieje prawna możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym postanowieniem z dnia [...] marca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że decyzję można wydać, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Następnie Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W ustalonym stanie faktycznym działka nr [...] w miejscowości D. ma całkowitą powierzchnię 4ha i stanowi grunty klas RIIIb, RIVa (grunty orne), ŁIV (łąki trwałe), PsIII (pastwiska trwałe) oraz nieużytki N. W ocenie organu zapisy w projekcie decyzji czy zapewnienia spółki, że planowana zabudowa ograniczy się do fragmentu działki nie są zatem wystarczające. Poza tym grunty oznaczone jako RIIIb i PsIII stosownie do zapisów art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l." znajdują się pod szczególną ochroną. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 u.o.g.r.l.). Dalej Kolegium wskazało, że w procedurze uzgodnieniowej organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych odnosi się jedynie do przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, który w okolicznościach niniejszej sprawy zakłada budowę farmy fotowoltaicznej, a więc zabudowę przemysłową, na chronionych gruntach rolnych (ponieważ decyzja o warunkach zabudowy odnosi się zgodnie z przyjętym stanem prawnym do całej działki objętej wnioskiem). Co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy u.o.g.r.l. Zdaniem organu dla zakładanego zamierzenia inwestycyjnego, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy należało zbadać czy w przypadku całej działki nr [...] zachodzi przesłanka zapisana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a to w kontekście przepisów u.o.g.r.l. Następnie organ powołał treść art. 7 ust. 1 i ust 2a u.o.g.r.l. oraz stwierdził, że skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał ustaleń odnośnie możliwości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy wyjątku zapisanego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. należało odmówić jego uzgodnienia w kontekście przesłanki zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. 4. W skardze na powyższe postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; - art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie roln,e co doprowadziło do naruszenia prawa własności; - art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść spółki, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; - art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów spółki podniesionych w odwołaniu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a."). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. 7. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2022r., którym organ odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości D., gmina O.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły uzgodnienia projektu decyzji wskazując, że warunki zabudowy mają zostać ustalone dla części działki ewidencyjnej, oznaczonej na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, tymczasem teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Uznano też, że spełnienie warunków określonych w u.o.g.r.l. musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020r., sygn. akt I OSK 1867/20 obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy uzgadniające uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora obejmującej niechronione grunty rolne i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Kompetencje organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Z powyższych względów należy stwierdzić, że procedowanie organów uzgadniających nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia może być przedmiotem stosownych analiz organu prowadzącego postępowanie główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skoro organ uzgadniający otrzymał konkretny projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu, to tylko w odniesieniu do tego terenu ma obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. na które składają się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi w wysokości 100 zł.