II SAB/Wa 38/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia wniosku Z. G. z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2021 r. Z. G. (dalej: "Skarżący") wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wglądu do pełnej dokumentacji wraz z załącznikami i aneksami dla zamówienia publicznego o numerze [...], część [...] – rozbudowa drogi [...], polegającego na budowie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż ul. [...] w [...] i ul. [...] w J. W odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2021 r., uzupełniony w dniu [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ pismem z dnia [...] listopada 2021 r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi, w której wskazał, że aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej", zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem organu przedmiotem takiej informacji są problemy lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Organ poinformował Skarżącego, że celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych. Skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy J. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2021 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, a ponadto nadmienił, że po przeprowadzonej korespondencji w dniu [...] stycznia 2022 r. oraz w dniu [...] stycznia 2022 r. umożliwiono Skarżącemu dokonanie wglądu w dokumentację [...] oraz zrobienie fotokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy J., jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisywanych im zadań i kompetencji. W świetle powyższego uznać należało, że objęta wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. dokumentacja dotycząca zamówienia publicznego o numerze [...], część [...] – rozbudowa drogi [...] polegająca na budowie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż ulicy [...] w [...] i ulicy [...] w J. stanowi informację publiczną. Dodać należy, iż jak wynika z akt sprawy, dokumentacja ta jest wyodrębniona, uporządkowana i zawiera [...] kolejno ponumerowanych stron (pismo procesowe organu z dnia [...] lipca 2022 r. – k. 45 akt sądowoadministarcyjnych). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślić należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi Wójt Gminy J. nie udzielił skarżącemu informacji objętej wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. Zatem w dacie wniesienia skargi (co miało miejsce w dniu 14 grudnia 2021 r.) organ pozostawał w bezczynności co do żądania dostępu do przedmiotowych dokumentów w siedzibie Urzędu Gminy J. Dopiero w dniach [...] i [...] stycznia 2022 r. organ przystąpił do realizacji wniosku z dnia [...] października 2021 r., udostępniając w siedzibie Urzędu Gminy J. żądane dokumenty. Jednakże, jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w jego piśmie procesowym z dnia 6 maja 2022 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność Uzupełnienie skargi z powodu nowych okoliczności" (k. 24 akt sądowoadministracyjnych) w dniu [...] stycznia 2022 r. skarżący nie miał możliwości pełnego skorzystania z prawa wglądu do udostępnionych mu dokumentów, jako że pracownik Urzędu udostępniający informację "był wielokrotnie ponaglany, że musi zwolnić salę, co uniemożliwiało skupienie się i wgląd w przedstawioną w tym dniu dokumentację". Skarżący w tej sytuacji wystąpił z prośbą o umożliwienie dokonania fotokopii wybranych dokumentów, lecz otrzymał od pracownika Urzędu informację, że "nie ma na to zgody przełożonych". Dodać należy, iż organ otrzymał w dniu [...] czerwca 2022 r. odpis pisma skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. i w odpowiedzi na to pismo i wezwanie Sądu nie zakwestionował ww. oświadczenia skarżącego co do przebiegu zdarzenia w dniu [...] stycznia 2022 r. (pismo procesowe pełnomocnika organu z dnia [...] lipca 2022 r.). W tej sytuacji Sąd uznał, iż udostępnienie akt skarżącemu w siedzibie Urzędu w dniu [...] stycznia 2022 r. miało przebieg opisany przez Skarżącego, a co za tym idzie nie stanowiło prawidłowego wykonania obowiązku realizacji wniosku w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Wyjaśnić w tym miejsc należy, że zgodnie z art. 14 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się". Z powyższego przepisu wynika zatem wprost, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Podmiot zobowiązany nie może natomiast odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Celem podmiotu zobowiązanego powinno być udzielenie odpowiedzi w formie i na zasadach, jakie wybrał wnioskodawca. W tym też zakresie decydująca jest wola wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1165/21, CBOSA). Wskazując na powyższe, obowiązkiem organu było udostępnienie dokumentacji poprzez umożliwienie wglądu do niej w organie. Na taki sposób i formę udzielenia informacji publicznej jednoznacznie wskazał wnioskodawca we wniosku z [...] października 2021 r. Informacja w sposób wskazany we wniosku została jednak udostępniona w sposób niepełny i częściowy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż udostępnienie dokumentacji poprzez danie wnioskodawcy możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu musi być zorganizowane w ten sposób, aby wnioskodawca miał realną możliwość skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie wnioskodawca – jak wykazało postępowanie sądowe – nie mógł w pełni zrealizować swych uprawnień wskutek niewłaściwej organizacji czynności udostępniania dokumentacji w dniu [...] stycznia 2022 r. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest kwestia charakteru bezczynności organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r. upłynął z dniem [...] listopada 2021 r. Termin do załatwienia wniosku rozpoczął swój bieg w dniu 26 października 2021 r., a organ przystąpił do załatwienia wniosku skarżącego dopiero w dniu [...] stycznia 2022 r. i do dnia rozpoznania skargi nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty, z uwzględnieniem ilości dokumentów podlegających udostępnieniu ([...] stron dokumentacji). W czasie tym organ nie skorzystał z instytucji wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższego uznać należy, iż zwłoka organu miała charakter rażący, bowiem brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy stanowi, zdaniem Sądu, przejaw pomijania przepisów regulujących terminy załatwienia spraw o udostępnienie informacji publicznej zawartych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy też zwrócić w tym miejscu uwagę, iż nawet skorzystanie przez organ z instytucji wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie zwalnia go z obowiązku rozpatrzenia żądania w maksymalnym terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Sąd jednocześnie wyjaśnia, iż ewentualna bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. nie może być przedmiotem niniejszego postępowania i wymaga złożenia oddzielnej skargi na bezczynność. Wniosek ten nie jest bowiem tożsamy z wnioskiem z dnia [...] października 2021 r., a ponadto złożony został już po wniesieniu do Sądu niniejszej skargi na bezczynność organu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.