II GSK 859/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Czesława Socha Gabriela Jyż Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 494/11 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w wyniku kontroli pojazdu należącego do skarżącego, którym wykonywany był przewóz drogowy osób, stwierdzono na podstawie zapisów karty kierowcy, dwa przypadki skrócenia minimalnego dziewięciogodzinnego odpoczynku w dwudziestoczterogodzinnym okresie rozliczeniowym, o dziesięć i cztery minuty. Stwierdzone naruszenia stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 200 zł decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lutego 2011 r.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy za udowodnione uznał dwa przypadki skróconego dziennego czasu odpoczynku, co dawało podstawy do nałożenia kary w wysokości określonej w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej: ustawa o transporcie drogowym). Wskazał, że pojazd, którym wykonywany był przewóz, w dniach, w których stwierdzono naruszenia, wyposażony był w tachograf cyfrowy, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE. 2006.102.1, dalej: rozporządzenie nr 561/2006), kierowca powinien dokonać adnotacji o tym fakcie na wydruku z urządzenia, czego nie uczynił. Ponadto za okoliczność uzasadniającą odstępstwo, o którym mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie można było, w ocenie organu uznać, faktu zwykłego zakończenia kursu i odstawienia pojazdu na przystanek końcowy. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku poniżej minimalnej granicy dziewięciu godzin były niesporne. Sporną kwestią natomiast było istnienie podstaw do wyjątkowego dostąpienia od stosowania norm czasu pracy i odpoczynku kierowcy, określonych w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z tym przepisem, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 – 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W ocenie Sądu przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie może być interpretowany rozszerzająco i może mieć on zastosowanie tylko w przypadkach nadzwyczajnych, gdy ścisłe respektowanie wymogów, co do odpoczynku kierowcy nie byłoby możliwe z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku. Pisemna adnotacja dokumentująca przyczyny zastosowania wyjątku określonego w art. 12 rozporządzenia, wymagana przez ten przepis musi być traktowana, jako podstawowy wymóg skorzystania z tego wyjątku. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) II Skargą kasacyjną S. O. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, tj. naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych dowodów w sprawie oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i błędne uznanie, że nie zaszły przesłanki do odstąpienia przez kierowcę od przepisów art. 6 – 9 rozporządzenia nr 561/2006; 2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, tj. naruszenie art. 10 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez brak przeprowadzenia wszelkich dowodów wskazujących na brak odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie przepisów tego rozporządzenia; 3. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, kiedy należało skargę uwzględnić, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, tj. naruszenie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez brak przeprowadzenia wszelkich dowodów wskazujących na zasadność odstąpienia przez kierowcę od przepisów rozporządzenia; 4. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić w całości. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązujących przerwach i wypoczynkach. Ramy materialnoprawne ocenianej przez Sąd I instancji decyzji wyznaczały przepisy rozporządzenia nr 561/2006 oraz ustawy o transporcie drogowym, przy czym poza granicami skargi kasacyjnej pozostają przepisy ustawy o transporcie drogowym, gdyż żaden z jej zarzutów nie zarzuca prawidłowości ich stosowania czy też zaniechania ich zastosowania. Rozporządzenie nr 561/2006 ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego (art. 1). W poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 6 prawodawca unijny ustanowił dzienny i tygodniowy czas prowadzenia pojazdu. Przepis art. 7 omawianego aktu prawnego określa czas trwania przerwy po okresie prowadzenia pojazdu. Natomiast art. 8 dotyczy dziennego i tygodniowego czasu wypoczynku kierowcy, a przepis art. 9 określa odstępstwa od art. 8, które w tej sprawie nie miały zastosowania. Rozporządzenie nr 561/2006 w art. 12 ustanawia odstępstwo od przepisów art. 6 – 9, w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Nakłada przy tym warunek wskazania przez kierowcę powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis wprowadza na zasadzie wyjątku możliwość odstępstwa od wymogu przestrzegania przepisów dotyczących minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, a to oznacza, że przepis ten nie upoważnia do odstępstw, z powodów przewidywalnych, znanych przed rozpoczęciem kursu. Ma on zastosowanie w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych trudności, niezależnych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności, a dobrem nadrzędnym nim chronionym jest zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu. W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że doszło do dwóch przypadków skrócenia dziennego okresu wypoczynku. W ocenie strony w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, gdyż odstępstwo spowodowane było koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego teza prezentowana przez stronę skarżącą, że spełniona jest przesłanka z art. 12 omawianego rozporządzenia, w sytuacji, gdy kierowca po dowiezieniu pasażerów na przystanek końcowy "zapewnia bezpieczeństwo pojazdu poprzez doprowadzenie go na miejsce postoju (parking przewoźnika)". Nie jest to, bowiem szczególna okoliczność, czy też nadzwyczajna trudność niezależna i nienadające się przewidzieć, a tylko taka, stosownie do art. 12 umożliwia kierowcy prawidłowe zareagowania w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości dopełnienia wymogów rozporządzenia nr 561/2006 w trakcie wykonywania zadania przewozowego. Dalsze zatem rozważania, obejmujące spełnienie pozostałych przesłanek uprawniających do zastosowania art. 12 omawianego rozporządzenia a dotyczących tego czy odstępstwo było w niezbędnym zakresie jak i czy można go było wykazać innymi środkami dowodowymi, niż te, o których mowa w tym przepisie są w realiach tej sprawy zbędne. Nie budzi przy tym wątpliwości, że kierowca wykonujący przewozy regularne na trasie L. – W. nie dokonał żadnej adnotacji na materiałach dokumentujących przebieg pracy kierowcy, o których mowa w art. 12 omawianego rozporządzenia. Jednakże w świetle podanych przez skarżącego przyczyn odstępstwa kwestia środków dowodowych zmierzających do jego wykazania w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które aczkolwiek postawione w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w istocie dotyczą zarówno wykładni jak i zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której strona, jako podstawę faktyczną dla zastosowania odstępstwa określonego w art. 12 omawianego rozporządzenia wskazuje konieczność "odprowadzenia pojazdu" na parking przewoźnika, nie istniała potrzeba przeprowadzenia innych, niesprecyzowanych w skardze kasacyjnej, dowodów, na okoliczność istnienia przesłanek "od odstąpienia przez kierowcę od przepisów art.6 - 9" rozporządzenia nr 561/2006. Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać zarzut obejmujący naruszenie art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. postawiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej i powiązany z przepisami p.p.s.a. Odrębnego omówienia wymaga zarzut postawiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej a obejmujący naruszenie art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 "poprzez brak przeprowadzenia wszelkich dowodów wskazujących na brak odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie przepisów w.w. rozporządzenia". Zgodnie z powołanym w tym zarzucie art. 10 ust. 2 komentowanego rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. W myśl natomiast ust. 3 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Z zacytowanych przepisów wynika po pierwsze, że o odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów transportowych przesądzają wprost przepisy unijne. Przepisy te mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Po wtóre, że Państwa Członkowskie mogą, stosownie do ust. 3, wprowadzić w krajowym porządku prawnym regulacje uzależniające pociągnięcie przedsiębiorstw transportowych do odpowiedzialności za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Inaczej rzecz ujmując, określone w art. 10 ust. 3 komentowanego przepisy uprawnienie dla Państw Członkowskich stanowi podstawę do wprowadzenie w krajowym porządku prawnym przepisów ograniczających odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów transportowych w tym możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności. Z tego też względu powołanie się na naruszenie art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 bez wskazania norm prawa krajowego mających zastosowania w sprawie, a dotyczących możliwości zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za działania kierowcy tego przedsiębiorstwa, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie mogło odnieść żadnego skutku. Nadto całkowicie nietrafne jest powiązanie uprawnień nadanych państwom członkowskim w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 z treścią art. 12 tegoż rozporządzenia, w zakresie dotyczącym "formy wykazania przyczyn odstąpienia przez kierowcę od art. 6 - 9 rozporządzenia". Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając jej granicach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.