III OZ 669/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 1062 w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 1062 w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej ze służby w Policji. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego, wskazując, że jego wykonanie przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego spowoduje dla skarżącej szkodę materialną, jak i niematerialną, a także wywoła niemożliwe do odwrócenia skutki. Skarżąca wyjaśniła, że samotnie wychowuje dziecko, z którym zamieszkuje w mieszkaniu służbowym. W związku z tym niewstrzymanie przez Sąd wykonania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby będzie skutkowało utratą przez nią oraz jej dziecko miejsca zamieszkania. Podkreśliła, że w związku z jej dramatyczną sytuacją finansową konieczność opuszczenia mieszkania służbowego spowoduje nieodwracalne i poważne skutki materialne oraz niematerialne. Dodała, że wskutek wydania przez organ rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby została pozbawiona środków do życia i mimo intensywnych poszukiwań pracy potencjalni pracodawcy nie chcą jej zatrudnić z uwagi na okoliczności zwolnienia z poprzedniego stanowiska. Skarżąca wskazała, że była oddanym i zaangażowanym funkcjonariuszem, a przebieg jej służby nie budził dotychczas zastrzeżeń. Ponadto do uzyskania uprawnień emerytalnych brakowało jej jedynie 4 lata. Zwolnienie ze służby oraz ryzyko utraty mieszkania uważa za krzywdzące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga jednak, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdy skutki, które wynikają z jej wykonania już wystąpiły. Instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności jest bowiem postrzegana jako tymczasowa ochrona osoby, która wniosek taki składa przed ewentualnymi skutkami działania organu administracji publicznej, kontrolowanego przez Sąd. Objęcie strony skarżącej ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. W sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania jest bezprzedmiotowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 1062 w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji określał, że zwolnienie następuje z dniem 7 lutego 2022 r. Tym samym zarówno w dniu złożenia wniosku (4 sierpnia 2022 r.), jak również w dniu orzekania przez Sąd, rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został już wykonany. Wniosek o wstrzymanie jego wykonania był zatem bezprzedmiotowy już w chwili jego złożenia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.K.j do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy istniały okoliczności przemawiające za jego zastosowaniem. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu zażalenia powieliła argumentację podnoszoną we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji (rozkazu personalnego), które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie stwierdził, że zarówno w dniu złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również w dniu orzekania przez Sąd, skutek wynikający z w/w rozkazu personalnego już nastąpił. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania aktu jest w takim przypadku bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości odwrócenia dokonanych już czynności. Skutki kwestionowanego przez skarżącą rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby mogą być zatem zniwelowane jedynie przez pozytywne dla niej orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające jej skargę, a nie przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego (por. postanowienia NSA z dnia: 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I OZ 896/08; 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OZ 1591/15; 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OZ 1085/17; 27 marca 2018 r., sygn. akt I OZ 277/18; 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3524/18; 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 1004/20; 31 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 199/22; 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1873/22 oraz 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 486/22). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ szkoda poniesiona przez skarżącą nie ma charakteru nieodwracalnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W świetle zaś art. 42 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo uposażenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, tj. policjantowi, który w razie przywrócenia do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.