I OSK 862/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 549/17 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 862/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 r. w przedmiocie oddania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...] w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł B.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej ustawa, poprzez: a) uznanie, że fakt wydania w dniu [...] lipca 1997 roku decyzji nr [...] przez Zarząd Gminy Warszawa B. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" nieruchomości położonej w W., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], pomimo że nieruchomość nie była w posiadaniu WSBM "[...]", nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ustawy, b) uznanie, że niezbadanie przez Zarząd Gminy B. przesłanki posiadania nieruchomości przez WSBM "[...]" (ew. jej poprzedników prawnych), będącą podstawą oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ustawy, c) uznanie, że wydanie decyzji na rzecz podmiotu, który nie istniał w dniu 1 sierpnia 1988 roku (WSBM "[...]" powstała w dniu 29 czerwca 1990 r. w wyniku podziału), przy jednoczesnym braku rozważenia, czy wierzytelność - roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego - przeszła skutecznie na rzecz WSBM "[...]", tym bardziej, że zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze takie roszczenie mogło przejść na wydzieloną spółdzielnię tylko wtedy, jeżeli to prawo, tj. ten składnik majątku (wierzytelność), było wymienione w planie podziału spółdzielni jako przypadający na rzecz spółdzielni wydzielanej, nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ustawy, d) uznanie, że wydanie decyzji na wniosek złożony w dniu 27 grudnia 1988 r. było możliwe i nie stanowi to rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy, podczas gdy z tego przepisu wprost wynikało, że wydanie decyzji na jego podstawie jest możliwe jedynie na rzecz podmiotu, który nie wystąpił do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, a zatem złożenie wniosku w dniu 27 grudnia 1988 r. eliminuje możliwość wydania decyzji na podstawie 80 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym poprzez pominięcie ustaleń w zakresie oceny kontrolowanej decyzji pod względem spełniania przesłanek do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w szczególności w zakresie ustalenia, czy WSBM "[...]" była posiadaczem nieruchomości, szczególnie biorąc pod uwagę brak przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez Zarząd Gminy B. (za takie nie sposób uznać samego wniosku z dnia [...] grudnia 1988 r. oraz decyzji z dnia [...] października 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji osiedla). Ze zdjęć lotniczych złożonych przez skarżącego do akt postępowania administracyjnego wynika, że nieruchomość nie mogła być w posiadaniu WSBM "[...]", ponieważ znajdowały się na niej ogródki działkowe. Organ nadzoru pominął także ustalenia w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości, tj. ustalenia, czy znajdujące się na niej ogródki działkowe były w posiadaniu WSBM "[...]" (jej poprzednika prawnego), czy były one zorganizowane przez Spółdzielnię i czy to Spółdzielnia decydowała o ich użytkowaniu, szczególnie biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącego (który mieszkał w pobliżu i interesował się losami odebranej jego matce nieruchomości), z których wynika, że były to "dzikie" ogródki działkowe - co przesądzałoby o braku posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię. W postępowaniu nadzorczym pominięto także ustalenia w zakresie oceny skuteczności przejścia roszczenia o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z wnioskodawcy ([...] Spółdzielni Mieszkaniowej) na rzecz WSBM "[...]", tylko bowiem ustalenie, że ta wierzytelność została wymieniona w planie podziału (o jakim mowa w art. 111 ustawy Prawo spółdzielcze) jako prawo przypadające wydzielanej WSBM "[...]", uzasadniało wydanie decyzji, 3/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości, bowiem organ I instancji nie zbadał, czy kwestionowana przez strony decyzja nie zawiera innych wskazanych literalnie w treści art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2015 r, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Rzeczą sporną w niniejszej sprawie, co wyraźnie podnosi autor skargi kasacyjnej, jest kwestia posiadania spornych działek przez spółdzielnię mieszkaniową w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy, jak również sprawa następstwa prawnego [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", która uzyskała prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy wniosek złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, a także przedwczesne złożenie wniosku o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Oceniane przez Sąd I instancji decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 r. w przedmiocie oddania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...] w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] oraz działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Wobec powyższego organ nadzoru nie był zobowiązany do ponownej merytorycznej oceny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1988 r., uwzględnionego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy. Organ ten miał obowiązek przeprowadzenia oceny decyzji dotyczących tego wniosku pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia, czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa posiadała sporny grunt w dniu [...] sierpnia 1988 r., ale jedynie do oceny, czy uwzględnieniu wniosku towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął zatem, że organ nadzorczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu posiadania nieruchomości w dniu [...] sierpnia 1988 r., a jedynie do stwierdzenia, czy ustalając tę okoliczność w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje się jednolicie, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 25 listopada 1997 r., III SA 1201/96). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z 21 listopada 1994 r., III SA 388/94). W tym kontekście za prawidłową należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, akceptującego ustalenia organu nadzoru, że istnienie na działkach nr [...] i nr [...] ogrodów działkowych, czy to zorganizowanych przez spółdzielnię, czy przez ich użytkowników – członków spółdzielni, nie oznacza, że ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby ogródków działkowych, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania tych ogródków przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można bowiem mówić o niebudzącej wątpliwości sprzeczności ówczesnego stanu faktycznego z treścią art. 80 ust. 2. Z kolei w prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2011 r. WSA w Warszawie podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu [...] sierpnia 1988 r., jednakże zasada ta nie powinna odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Na powstałą spółdzielnię przechodzi bowiem uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 111 zd. pierwsze ustawy Prawo spółdzielcze. W uchwale z dnia 19 stycznia 1993 r., III CZP 163/92, (OSNCP 1993, z. 7-8, poz. 123) Sąd Najwyższy stwierdził, że spółdzielnia przejmująca staje się ogólnym następcą prawnym spółdzielni przejętej i przechodzą na nią wszelkie prawa majątkowe. W uzasadnieniu innej uchwały z dnia 19 lipca 1996 r. III CZP 78/96 (OSNC 1996, z. 10, poz. 135) Sąd Najwyższy stwierdził, że takim szczególnym wyjątkiem od reguły niezbywalności prawa użytkowania jest unormowanie przewidziane w art. 111 Prawa spółdzielczego, związane ze zmianami organizacyjno-prawnymi spółdzielni (podział, połączenie czy likwidacja). Również za stanowiskiem, że szczególne unormowania zawarte w art. 111 Prawa spółdzielczego, dotyczące podziału spółdzielni, stanowią wyjątek od zasady niezbywalności użytkowania opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 1997 r. II CKU 96/97, podkreślając, że oznacza to, że w czasie podziału spółdzielni, dokonanego zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego, prawo użytkowania wieczystego przechodzi na spółdzielnię przejmującą, której wobec tego przysługuje roszczenie o zawarcie umowy wieczystego użytkowania gruntu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarówno w wypadku połączenia się, jak i podziału spółdzielni, następuje kontynuacja działalności spółdzielczej na bazie tego samego majątku. Nowa spółdzielnia nabywa majątek dzielonej spółdzielni, jako ogół praw majątkowych, i prowadzi działalność spółdzielczą taką samą, jak ta spółdzielnia, na której rzecz przekazano grunt państwowy w użytkowanie. Odmienna wykładnia niweczyłaby w znacznym stopniu regulacje dotyczące tzw. uwłaszczenia spółdzielni, wprowadzone w drodze kolejnych zmian ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku z dnia 1 kwietnia 1998 r., I CKN 572/97, Sąd Najwyższy podkreślił, że przepisy normujące podział spółdzielni mają charakter szczególny. W wyniku podziału spółdzielni dochodzi w zakresie przejętego substratu majątkowego do sukcesji uniwersalnej, a nową spółdzielnię mogą utworzyć tylko osoby będące członkami dotychczasowej spółdzielni, a więc osoby współuprawnione. Zachodzi tu więc ciągłość, jeżeli chodzi o czynnik ludzki, jest to bowiem podział korporacji tworzącej osobę prawną. Powstała w wyniku podziału spółdzielnia - jako spółdzielnia mieszkaniowa - ma takie same cele w świetle art. 1 Prawa spółdzielczego, jak spółdzielnia przed podziałem. W sprawie nie jest kwestionowane, że z wnioskiem o przekazanie przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste wystąpiła poprzedniczka prawna [...] Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (wniosek pochodził z dnia [...] grudnia 1988 r.). Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. wynika, że obecna Spółdzielnia zarejestrowana została w rejestrze spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 5 marca 1991 r., sygn. akt Ars.XVI.Ns.Rej-S.106/91. Odnosząc się z kolei do okoliczności złożenia wniosku o przekazane gruntu w użytkowanie wieczyste już w dniu [...] grudnia 1988 r., mimo że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy uprawniony podmiot mógł to uczynić, jeśli nie wystąpił do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może ona zostać uznana za rażące naruszenie art. 80 ust. 2. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by składająca wniosek spółdzielnia wystąpiła po dniu 27 grudnia 1988 r. (a wiec po złożeniu wniosku) a przed dniem 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego spornego gruntu. Okoliczności takiej nie podnosi również autor skargi kasacyjnej. Oceniając zaś kolejny zarzut skargi kasacyjnej, tj. nieodniesienie się przez organy nadzoru do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wniosek skarżącego jasno wskazywał na przesłankę rażącego naruszenia prawa, stąd organ i Sąd Wojewódzki szczegółowo odniosły się do tej kwestii. W sytuacji zaś braku jakichkolwiek podstaw do sfomułowania zarzutów odnośnie do pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ich ocena nie została uwidoczniona w motywach rozstrzygnięć nadzorczych, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie oznacza to jednak, że przesłanki takie wystąpiły, sam skarżący zresztą obecnie nie powołuje się na żadną z nich, podobnie zresztą nie formułował takich zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i później na etapie postępowania nadzorczego, czy przed Sądem I instancji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.