II GSK 1804/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Op 128/11 w sprawie ze skargi P. Dz. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Op 128/11 oddalił skargę P. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. ze zm.), § 2, § 11 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił P. D. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. W ustaleniach stanu faktycznego sprawy organ podał, że w dniu 12 maja 2010 r. P. D. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2010, za pomocą którego ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (PROW 2004-2006). W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych wnioskodawca wskazał na pakiet - Rolnictwo ekologiczne oraz wariant - Uprawy sadownicze w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności) S02d02. Pakietem tym objęto cztery działki ewidencyjne, na których zadeklarowano cztery działki rolne o łącznej powierzchni 3,52 ha. Wnioskowana kwota pomocy wynosiła 5420,80 zł. Następnie organ podniósł, że producent rolny posiada w uczestnictwie programu rolnośrodowiskowego więcej, niż pięć zatwierdzonych spraw rolnośrodowiskowych, a w jego przypadku nie miało miejsce wydłużenie uczestnictwa. Odwołując się do brzmienia art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku organ wskazał, że wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. P. D. rozpoczął zobowiązanie rolnośrodowiskowe 1 marca 2005 r., a więc - licząc pięcioletni okres zobowiązania - ostatni wniosek rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006 złożył w 2009 r. W ocenie Kierownika, decyzja wydana w pierwszym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego nie spowodowała wykreślenia producenta rolnego z programu rolnośrodowiskowego, a tym samym z realizacji poszczególnych zobowiązań wynikających z pakietu "rolnictwo ekologiczne". Kierownik zauważył, iż P. D. mógł złożyć wniosek kontynuacyjny po raz szósty w ramach PROW 2004-2006, jednakże pod warunkiem, że w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego zwiększyłby powierzchnię użytków rolnych i tym samym opracował nowy plan działalności rolnośrodowiskowej na kolejne 5 lat. Od powyższej decyzji P. D. złożył odwołanie, w którym podkreślił, że złożony przez niego wniosek w 2010 r. dotyczy dopiero piątej płatności rolnośrodowiskowej. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 14 czerwca 2005 r. nie otrzymał żadnej płatności, a ponadto decyzja podjęta w tej sprawie zawiera błędne rozstrzygnięcie i powinna zostać stwierdzona jej nieważność, gdyż zamiast rozstrzygnięcia odmownego organ orzekł o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, wynoszącej 0,00 zł. P. D. wywiódł, że pierwszej płatności dokonano na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., a więc stosownie do treści § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 20 lipca 2004 r., pięcioletni termin realizacji programu, do którego przystąpił winien być liczony od 1 marca 2006 r. W takim przekonaniu utwierdziła go również pracownik Oddziału Regionalnego ARiMR w O., dlatego też nie przygotował nowego programu na kolejny, pięcioletni okres. Jednocześnie podniósł, że w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie został poinformowany o kończącym się okresie realizacji programu, co narusza art. 9 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 czerwca 2005 r. P. D. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005, wskazując w sekcji VI.B. wniosku - Deklaracja pakietów lub wariantów w latach, na pakiet Rolnictwo ekologiczne (S02) na obszarze 3,52 ha, w wariantach: Uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności) - kod S02d01. Wnioskowana kwota pomocy wyniosła 6.336 zł. Do wniosku załączył potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym nr 1098 05, wystawione przez jednostkę certyfikującą w rolnictwie ekologicznym B. Sp. z o.o. w W. oraz kopie części mapy ewidencyjnej. Z uwagi na wyłączenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. od rozpatrzenia powyższego wniosku, organem właściwym do prowadzenia sprawy stał się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., który w dniu [...] lutego 2006 r. przyznał P. D. wnioskowaną płatność na rok 2005 w kwocie 0,00 zł, z uwagi na fakt, że rolnik nie znalazł się na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej wynikające z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.). Następnie, strona otrzymywała płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na podstawie wniosków złożonych w latach 2006-2009. Kolejny wniosek strony dotyczący przyznania płatności na 2010 r. został załatwiony odmownie (decyzja z dnia [...] października 2010 r., obecnie kwestionowana). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że prowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił, że skarżący nie znalazł się na wykazie prowadzonym dla producentów spełniających wymagania w 2005 r. z powodu zastosowania środków ochrony roślin niedozwolonych w rolnictwie ekologicznym, tj. herbicydu R. Ponadto odnotował fakt odmowy przez P. D. wykonania przez pracownika organu kserokopii przedłożonego planu działalności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu prawnym decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że zagadaniem spornym jest data rozpoczęcia okresu realizacji programu rolnośrodowiskowego przez P. D. w kontekście zapisu § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. W 2005 roku, czyli w pierwszym roku, w którym rolnik wnioskował o przyznanie płatności w ramach przedmiotowego działania pomocowego, nie została przyznana płatność. Składając wniosek na rok 2010 P. D. zmierzał do uzyskania piątej płatności, choć był to jego szósty wniosek w ramach działania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Oceniając przedstawione fakty pod kątem możliwości pozytywnego załatwienia ostatniego wniosku strony, organ odwoławczy dokonał w pierwszym rzędzie analizy przepisu § 13 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia. Podkreślił, że nie można utożsamiać pojęcia "zobowiązanie rolnośrodowiskowe" z pojęciem "płatność rolnośrodowiskowa". Pierwsze z nich, wykształcone na gruncie art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/1999/WE, polega na stosowaniu praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Natomiast płatności rolnośrodowiskowe są jedynie następstwem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stąd też wniosek o płatność rolnośrodowiskową złożony w kolejnym roku trwania zobowiązania, nie jest wnioskiem o przystąpienie do określonego typu programu, lecz o przyznanie płatności. Przepis § 13 ust. 2 omawianego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustanawiając początek biegu terminu zobowiązania rolnośrodowiskowego na dzień 1 marca, łączy go z wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, przez którą należy rozumieć jakąkolwiek decyzję kończącą sprawę z pierwszego wniosku. Za zastosowaniem przedstawionej wykładni przemawia w ocenie organu to, że zainicjowanie uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym wiąże się m.in. z koniecznością opracowania przez fachowy podmiot planu działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnik jest zobowiązany do realizacji pakietów zgodnie z planem. Powiązanie pięcioletniego okresu z planem działalności rolnośrodowiskowej uwidocznione jest wyraźnie w treści Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, w ramach którego P. D. wnioskował o poszczególne płatności. W części 9.6. planu, opisującej przedmiotowe działalnie pomocowe, wskazano np. że w razie nabycia gruntów rolnych o powierzchni większej niż 2 ha w 3 i dalszych latach uczestnictwa w programie, rolnik powinien złożyć nowy plan działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do całego gospodarstwa (w przypadku, gdy nowo nabyte grunty będą objęte pakietami rolnośrodowiskowymi). Nowy plan rolnośrodowiskowy będzie realizowany w ciągu następnych 5 lat. Stąd należy wywieść, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest opracowywany na konkretne lata gospodarcze ze wskazaniem początku jego obowiązywania. W niniejszej sprawie okazany przez P. D. plan został sporządzony na lata 2005-2010 i wskazano w nim dzień 1 marca 2005 r., jako termin rozpoczęcia jego realizacji. Ponadto, gdyby powiązać początek biegu zobowiązania rolnośrodowiskowego z okolicznością skutecznego wnioskowania o płatności, to każdorazowa odmowa przyznania wsparcia skutkować musiałaby wydłużeniem zobowiązania rolnośrodowiskowego o trudny do oszacowania czasookres. Powyższe byłoby nieracjonalne i niemożliwe do realizacji z punktu widzenia wydatkowania środków wspólnotowych w ramach PROW 2004-2006 i obowiązku zamknięcia wydatków na określonym poziomie w określonych terminach. O tym, że P. D. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe już w 2005 r. świadczy także fakt, iż w tym roku był objęty kontrolą jednostki certyfikującej B. Podsumowując swoje wywody organ odwoławczy stwierdził, że niekwestionowanym faktem jest, iż strona nie sporządziła w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zatem rok 2009 był ostatnim, w którym na podstawie tegoż planu - w ramach zobowiązania zaciągniętego w dniu 1 marca 2005 r. - mogła wnioskować o płatność rolnośrodowiskową. Końcowo organ zauważył, że strona mogła przystąpić w 2010 r. do programu rolnośrodowiskowego wdrażanego przez ARiMR w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W tej mierze, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wprowadzenia w błąd przez pracownika Oddziału Regionalnego ARiMR w O., podniesiono, że strona ta nie występowała do organu o zajęcie stanowiska w podnoszonym zakresie. W skardze na powyższą decyzję P. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że kwestionowane decyzje naruszają prawo materialne, gdyż zawierają błędną wykładnię § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uznając, że naliczenie kwoty w wysokości 0,00 zł jest przyznaniem płatności. Zarzucił także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcia rozstrzygają na niekorzyść strony postępowania, a nadto zaprezentowano w nich stanowisko sprzeczne z wcześniejszą informacją udzieloną stronie. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podał, że płatność rolnośrodowiskowa, o którą się ubiega wypłacana jest przez okres pięciu lat, zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie corocznie składanych wniosków. Pierwszy wniosek złożony w tej spawie nie spowodował przyznania wsparcia. Dopiero w wyniku złożenia drugiego wniosku została przyznana pierwsza płatność. Kolejne płatności dotyczyły lat 2007-2009. Natomiast w 2010 r. organy odmówiły przyznania skarżącemu piątej płatności. W okolicznościach niniejszej sprawy wadliwie przyjęto, że naliczenie kwoty w pierwszej decyzji w wysokości 0,00 zł jest przyznaniem płatności, o jakiej mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że za pierwszą decyzję o przyznaniu płatności winna być uznana decyzja z [...] listopada 2006 r. a nie decyzja z [...] lutego 2006 r., która mówi o kwocie 0,00 zł., co z kolei nie stanowi o udzieleniu jakiejkolwiek pomocy. W mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisach chodzi bowiem o faktyczne przysporzenie majątkowe, stanowiące pomoc finansową w celu rozwoju obszarów wiejskich i wzrostu dochodów z rolnictwa, poprawy warunków życia, pracy i produkcji. Odnośnie zarzucanych naruszeń prawa procesowego skarżący wyjaśnił, że wątpliwości na tle § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zinterpretowano na jego niekorzyść, choć nie stał za tym żaden ważny interes społeczny, natomiast przedstawiona w tej mierze argumentacja organu odwoławczego nie może być brana pod uwagę z punktu widzenia interesów beneficjenta programów unijnych. Dalej skarżący argumentował, że w przekonaniu, iż pięcioletni okres realizacji programu rolnośrodowiskowego liczy się od dnia 5 marca 2006 r., utwierdziła go pracownica organu i dlatego złożył wniosek na 2010 r. Z tego też powodu skarżący nie przystąpił do nowego programu na następne lata. Końcowo skarżący wywiódł, że to na organach spoczywa obowiązek czuwania nad tym, by strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Dlatego wyjaśnienie organu odwoławczego wskazujące na brak pisemnego wystąpienia o zajęcia stanowiska w wątpliwej kwestii jest sprzeczne z brzmieniem art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że spór jaki wyniknął w rozpoznawanej sprawie dotyczący wykładni § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, jest bezprzedmiotowy, ponieważ to nie na jego podstawie należało oceniać datę rozpoczęcia pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego, do którego przystąpił P. D. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. ze zm.), wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat, a w miarę potrzeby dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich wpływ na środowisko lub warunki utrzymania zwierząt. W myśl natomiast § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się m.in. do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 cyt. wyżej rozporządzenia nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE - Dz. U. UE L 153 z 30.04.2004 r. (pkt 1 ust. 1 § 2), a także do realizacji - zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej - pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (pkt 2 ust. 1 § 2), w tym pakietu rolnictwa ekologicznego, jakie prowadzi skarżący. Opierając się na przedstawionych regulacjach prawnych, zdaniem Sądu I instancji organy administracji obu instancji słusznie odnotowały, że w przypadku P. D. zobowiązanie rolnośrodowiskowe trwało pięć lat, a przysługujące mu płatności z tego tytułu, wypłacane na podstawie składanych w kolejnych latach wniosków, były jedynie następstwem realizacji powyższego zobowiązania. Trafnie zatem zauważył organ odwoławczy, że sam fakt złożenia wniosku o płatność nie jest wnioskiem o przystąpienie do określonego typu programu. W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację stanowisko skarżącego, iż rozpoczął realizację programu w roku 2006, kiedy to otrzymał decyzję przyznającą żądaną płatność. Wniosek ten skarżący wyprowadził z literalnego brzmienia cytowanego wcześniej § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na który błędnie powołały się organy decyzyjne. Zdaniem Sądu, przepis ten nie znajduje zastosowania w rozważanym przypadku, stąd też nie zasługuje na akceptację zarzut skargi dotyczący rozstrzygnięcia wątpliwości, jakie powstały w związku z jego wykładnią, na niekorzyść strony. W trakcie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego poszczególne regulacje tego aktu zostały kilkakrotnie zmienione, w tym także komentowany § 13 ust. 2. Mocą § 1 pkt 9 obowiązującego od dnia 9 lutego 2005 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 22, poz. 179), nadano komentowanemu przepisowi jego obecne brzmienie. Jednocześnie, w § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia zmieniającego postanowiono, iż producent rolny, który złożył po raz pierwszy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w terminie od dnia 1 września 2004 r. do dnia 15 czerwca 2005 r., realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2005 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. D. złożył pierwszy wniosek o przyznanie płatności w dniu 14 czerwca 2005 r., zatem ustalenia daty, od której rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego należało dokonać z uwzględnieniem przytoczonego ostatnio przepisu. Przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, dlatego w realiach rozpoznawanych sprawy nie może być wątpliwości, że skarżący nie realizował programu rolnośrodowiskowego od 2006 r., lecz od dnia 1 marca 2005 r. Taka też data rozpoczęcia uczestnictwa w programie została wskazana w przedstawionym przez skarżącego planie działalności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu zobowiązania rolnośrodowiskowego, za zasadne Sąd I instancji uznał również stanowisko organów administracji obu instancji o braku podstaw do przyznania skarżącemu płatności na rok 2010. Wskazując natomiast na błędne zastosowanie przez organy orzekające do ustalonego stanu faktycznego w sprawie § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (błąd subsumcji), Sąd I instancji stwierdził, że brak oparcia decyzji na właściwej podstawie prawnej, podczas gdy podstawa ta w istocie istnieje, a rozstrzygnięcie jak wykazano odpowiada prawu, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270)- zwaną dalej – p.p.s.a. Od powyższego wyroku P. D. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 roku Nr 174, póz. 1809 ze zm.] poprzez jego niezastosowanie; 2. § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005r., Nr 22, póz. 179], poprzez jego błędną wykładnię; a także naruszenie przepisów postępowania tj.: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw z art. 15 k.p.a. oraz z art. 78 Konstytucji RP poprzez zmianę przedmiotu postępowania administracyjnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o wystąpienie sądu krajowego z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, dotyczącym wykładni przepisów prawa wspólnotowego tj.: "czy unormowanie art. 24 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR] należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się one przepisowi krajowemu przyjętemu w postaci załącznika nr 5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, póz 1809 ze zm.) w zakresie w jakim powołane rozporządzenie Rady Ministrów umożliwia zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowych do wysokości 100% w przypadku porażenia roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby na skutek nieprowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym". W uzasadnieniu skargi odnosząc się zarzutu sformułowanego w pkt 1 autor skargi kasacyjnej wskazał, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w niniejszej sprawie pierwsza decyzja o przyznaniu płatności została wydana w dniu [...] listopada 2006 roku i obejmuje okres 5 - letni liczony od dnia 1 marca 2006r. Trudno się bowiem zgodzić, że przyznanie skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2006r., nr [...] płatności w wysokości 0 zł należy rozumieć, jako przyznanie jakiejkolwiek pomocy finansowej. Tym bardziej, że w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. mowa jest o faktycznym przysporzeniu majątkowym mającym na celu pomoc finansową w celu rozwoju obszarów wiejskich. Świadczą o tym również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. stanowiące, że "pierwszą płatność rolnośrodowiskową wypłaca się w terminie 12 miesięcy oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999, który stanowi że "wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych służy wzrostowi dochodów z rolnictwa oraz poprawie warunków życia, pracy i produkcji". Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu postawionego w pkt 2 skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. początkiem terminu zobowiązania rolnośrodowiskowego jest początek okresu poddania się przez rolnika określonym rygorom wynikającym z przestrzegania dobrej praktyki rolniczej określonej m.in w programie rolnośrodowiskowym. Nie bez powodu bowiem rozpoczęcie realizacji programu wyznacza się na dzień 1 marca łącząc ten termin z rozpoczęciem okresu wegetacji roślin w naszej szerokości geograficznej. Zdaniem kasatora obowiązek realizacji programu rolnośrodowiskowego wiąże się z większymi wydatkami ze strony rolnika., które następnie są rekompensowane poprzez płatność rolnośrodowiskową. Przedstawiona interpretacja jest zgodna z prawem wspólnotowym, a świadczą o tym zapisy art. 24 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r który stanowi, że wsparcie w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych przydziela się corocznie i obliczane jest na podstawie: - utraconych dochodów, - dodatkowych kosztów wynikających z tego zobowiązania, oraz - potrzeby zapewnienia zachęty finansowej. Wsparcie w wysokości 0 (zera) zł nie jest żadnym wsparciem i nie nawiązuje do sposobu obliczenia tego wsparcia we wskazanym w rozporządzeniu. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w oparciu o inną podstawę prawną, niż uczyniły to organy administracji rozstrzygające w rozpoznawanej sprawie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem kasatora § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r wzbudza poważne wątpliwości interpretacyjne i w ogóle nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowanie natomiast ma § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r co powinno, zdaniem kasatora, prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy skargi. Pierwszą podstawę stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego z mianowicie § 13 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie § 3 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 22, poz. 179) poprzez jego błędną wykładnię. Jako drugą podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art.145 § 1 pkt.1a.) p.p.s.a. w związku z art.15 kpa i art.78 Konstytucji poprzez zmianę przedmiotu postępowania administracyjnego. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma treść przepisu § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. zgodnie z którym producent rolny, który złożył po raz pierwszy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w terminie od dnia 1 września 2004 r. do dnia 15 czerwca 2005 r., realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2005 r. Z wymienionego przepisu wynika, iż producent rolny, który złożył po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w okresie od 1 września 2004r. do 15 czerwca 2005r. realizuje program rolnośrodowiskowy od 1 marca 2005r. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. P. D. złożył po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowch w dniu 14 czerwca 2005r. a więc oznacza to, że realizuje program rolnośrodowiskowy od 1 marca 2005r. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis § 3 ust.3 wymienionego rozporządzenia. Należy zaznaczyć, iż płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na realizację programu rolnośrodowiskowego, który obejmuje realizację pakietów wymienionych w § 1 ust.2 rozporządzenia z 20 lipca 2004r. w tym między innymi pakietu rolnictwa ekologicznego. Z kolei realizacja pakietów wymienionych w § 1 ust.2 następuje zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Plan taki jest opracowywany przez wyspecjalizowan podmiot na okres 5 lat. W przypadku skarżącego plan taki został sporządzony na lata 2005 – 2010 zaś jako termin rozpoczęcia jego realizacji wskazano dzień 1 marca 2005r. W oparciu o ten plan P. D. ubiegał się o płatności w latach 2005, 2006, 2007 i 2009 przy czym płatności takie zostały przyznane w latach 2006 – 2009. Skoro był to plan pięcioletni z terminem rozpoczęcia jego realizacji od 1 marca 2005r. to nie obejmował on 2010r. Na 2010r. nie było zatem planu na którego realizację winna być przyznana płatność. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, iż na 2005r. skarżącemu nie przyznano płatności. Mimo odmowy przyznania płatności w tym roku P. D. winien go realizować jeżeli w oparciu o ten plan zamierzał ubiegać się o przyznanie płatności w następnych latach tzn. w latach 2006 – 2009. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. przez błędną jego wykładnię lecz nie zostało należycie uzasadnione dlaczego wykładnie tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest błędna. Odnośnie tego zarzutu autor skargi kasacyjnej postawił pytanie czy niezakwalifikowanie rolnika do programu rolnośrodowiskowego nakłada na niego zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizacji agrokultury opisanej w programie. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco jeżeli rolnik w oparciu o złożony plan działalności rolnośrodowiskowej (gdy odmówiono mu przyznania płatności w pierwszym roku planu) zamierza ubiegać się o przyznanie płatności w następnych latach. Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana na realizację pakietów o których mowa w § 1 ust.2 rozporządzenia z 20 lipca 2004r. zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W sytuacji gdy płatność nie została przyznana rolnikowi w pierwszym roku lecz w następnych, w oparciu o ten sam plan, zamierza się on ubiegać o płatności na realizację działań objętych planem to winien realizować pakiety objęte planem od terminu rozpoczęcia jego realizacji wskazanego w planie. Przepis § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. precyzuje od kiedy następuje realizacja programu rolnośrodowiskowego w przypadku wniosków złożonych w okresie od 1 września 2004r. do 15 czerwca 2005r. Zarzut naruszenia § 3 ust.3 wymienionego rozporządzenia nie jest uzasadniony. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 13 ust.2 rozporządzenia z 20 lipca 2004r. poprzez jego niezastosowanie. Należy zaznaczyć, iż rozporządzeniem z 18 stycznia 2005r. zmieniono przepisy rozporządzenia z 20 lipca 2004r. między innymi nadając przepisowi § 13 jego obecne brzmienie. Przepis § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. określił jednocześnie datę początkową realizacji programu rolnośrodowiskwego dla wniosków składanych w okresie od 1 września 2004r. do 15 czerwca 2005. Przepis § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. określił także datę początkową realizacji programu rolnośrodowiskowego dla wniosków składanych w okresie od 1 września 2004r. do 15 czerwca 2005r. Wymieniony przepis w sposób szczegółowy uregulował te kwestię i jako przepis szczególny ma on pierwszeństwo zastosowania przed przepisem ogólnym jakim jest § 13 ust.2 rozporządzenia z 20 lipca 2004r. Ten ostatni przepis ma natomiast zastosowanie do wszystkich innych wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych niż te, o których mowa w § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował przepis szczególny jakim jest § 3 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. gdyż ma on pierwszeństwo przed zasadą ogólną wyrażoną § w 13 ust.2 rozporządzenia z 20 lipca 2004r. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.145 § 1 pkt.1a.) p.p.s.a. w związku z art.15 kpa i srt.78 Konstytucji poprzez zmianę przedmiotu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania był przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. i przedmiot ten nie uległ zmianie . Okoliczność, iż Sąd I instancji zastosował inny przepis prawa niż organy administracji obu instancji, nie zmieniła przedmiotu postępowania. Pozostał on nadal taki sam. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, iż w myśl art.145 § 1 pkt.1a.) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy gdy miało to wpływ na wynik sprawy a sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w świetle art.145 § 1 pkt.1a.) p.p.s.a. nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji gdyż rozstrzygnięcie organów administracji w ostateczności odpowiadało prawu. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zasadny. Niezasadny jest wniosek strony skarżącej o zwrócenie się do Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim nie zostało wykazane jaki związek ma odpowiedź na to pytanie z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Podkreślić należy, iż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest płatność rolnośrodowiskowa na 2010r. a nie kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu takiej płatności za 2005r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sugeruje, że skarżący kwestionuje odmowę przyznania mu płatności za 2005r. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o przepis art.24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1993 z 17 maja 1999r. to określa on w sposób ogólny co winno się uwzględniać przy obliczaniu wsparcia w zakresie zobowiązań agrośrodowiwskowych. Treść tego przepisu nie oznacza, że każdy rolnik podejmując się zobowiązań agrośrodowiskowych musi automatycznie uzyskać płatność i to w pełnej wysokości. Każde państwo członkowskie samo określa procedurę przyznania wsparcia, przesłanki oraz ograniczenia w jego przyznaniu co wynika z art.37 ust.4 i art.39 ust.3 rozporządzenia. W kwestii tej wypowiedział się już Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 4 czerwca 2009r. w sprawie C-241/07. W związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunał Sprawiedliwości. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art.184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.