I SAB/Wr 126/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi X. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE X. L., obywatel Chin (dalej: strona, skarżący) w dniu [...] 2020 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił wnioskiem z [...] 2020 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1298; dalej: K.p.a): – art. 35 § 3 – poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, – art. 36 § 1 - poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, – art. 37 § 4 – poprzez nieprzekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia skarżącego w terminie wynikającym z przepisu, – art. 8 § 1 – poprzez niedziałanie organu zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej, – art. 9 – poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, – art. 10 § 1 – poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, – art. 12 § 1 – poprzez działanie organu w sposób sprzeczny z zasadą szybkości, Wniósł o rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym, o stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 4 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację uzasadniającą zarzuty skarg. W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że oczekuje na wydanie decyzji ponad rok, a sposób prowadzenia postępowania przez organ wiąże się z niedogodnościami (długie wyczekiwanie w kolejkach w celu uzyskania informacji). Brak wydania decyzji uniemożliwia przede wszystkim swobodne podróżowanie za granicę, w tym do Chin. Skarżący nie mógł wyjechać z dziećmi do rodziny, do rodziców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu [...] 2020 r., a nie jak twierdzi strona – w czerwcu 2019 r. Wedle Wojewody, w sprawie nie doszło do przekroczenia dwumiesięcznego terminu prowadzenia postępowania, który przypadał na [...] 2020 r. Termin ten jednakże – ze względu na zawieszenie biegu terminów procesowych na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID) – upłynął w połowie lipca 2020 r. W świetle regulacji ww. art. 15zzs oraz wobec ogłoszenia z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego termin na załatwienie sprawy z wniosku skarżącego został zawieszony z dniem 14 marca 2020 i zaczął biec dalej od dnia 24 maja 2020 r. (wobec uchylenia art. 15zzs ustawy COVID). Wskazał też na brzmienie art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy COVID, który wyłącza prawo wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Skarżący złożył w dniu [...] 2020 r. Organ do dnia wniesienia skargi nie wydał aktu kończącego postępowania, ani nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero [...] 2020 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i – w rezultacie formalnej weryfikacji wniosku - o uzupełnienie wniosku. Okoliczność tę Sąd przywołuje wyłącznie informacyjnie, bo nie wpływa ona na ocenę bezczynności organu – ta bowiem oceniana jest przez sąd administracyjny na dzień wniesienia skargi. Akta sprawy dowodzą, że w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) Wojewoda nie wykonał nawet standardowych, nieangażujących czynności procesowych, jak zwrócenie się o informację o cudzoziemcu do odpowiednich służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Sąd nie akceptuje wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że ustawowy bieg terminu załatwienia sprawy wyłącza jakąkolwiek kontrolę działania organu. Owszem, termin z art. 35 K.p.a. stanowi horyzont czasowy, który ustawodawca zapewnił organowi dla wykonania czynności, w trakcie którego działanie organu nie może być oceniane z perspektywy przewlekłości postępowania czy bezczynności organu. Warunkiem jest jednak podejmowanie czynności przez organ. Sprawa wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie wymaga analizy wielu okoliczności, nie jest skomplikowanym stanem faktycznym, co uzasadniałoby "namysł" organu nad rozstrzygnięciem sprawy. Tok postępowania jest schematyczny. Tego schematu procesowego organ w okresie od złożenia wniosku do [...] 2020 r. oraz po [...] do [...] 2020 r. nie wykonał i w konsekwencji nie wydał aktu administracyjnego. O tym, że organ nie miał szansy zmieścić się (i nie zamierzał) w terminie ustawowym, nawet przy wyliczeniach biegu tego terminu (który podał w odpowiedzi na skargę), świadczy fakt niepodjęcia w ogóle aktywności. Sąd podkreśla przy tym, że zawieszenie terminów procesowych, na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID nie mogło nastąpić już w dniu 14 marca 2020 r., skoro przepis ten wszedł w życie 31 marca 2020 r., a ustawa zmieniająca (Dz.U. z 2020, poz. 568) nie zawierała żadnych przepisów przejściowych w tym zakresie. Wobec tego początek zawieszenia biegu terminu procesowego wypadał 31 marca 2020 r. Jak słusznie wskazał organ, kończył się zaś w dniu [...] 2020 r. Nie ma racji Wojewoda argumentując, że stronie nie przysługiwały prawo wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, tj. ponaglenie (złożone [...] 2020 r.) z uwagi na treść art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy COVID. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis ten obowiązywał w okresie do 23 maja 2020 r., zatem złożenie ponaglenia oraz dalej – skargi, nie mogło być wyłączone za okres , który nie był objęty zawieszeniem biegu terminu procesowego z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID. Sąd uwzględnił czas zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID) w trakcie kontroli sądowej. Nie mniej organ pozostawał w okresie od [...] 2020 r. do [...] 2020 r. oraz od [...] do [...] 2020 r. w bezczynności, bowiem w tym czasie nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Jest okres bliski terminu maksymalnego terminu ustawowego na załatwienie sprawy. A jak dowodzą akta sprawy, w ciągu następnych kilku dni (po wniesieniu skargi) organ nie zakończył postępowania, lecz dopiero w ogóle wykonał pierwszą czynność procesową. W rezultacie, Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę do zakończenia postępowania (art. 35 § 1 K.p.a.). Nawet okres wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej Organ zlekceważył i pozostał bierny pod względem dążenia do rozpoznania wniosku. Nie może być akceptowana praktyka organu traktowania terminu ustawowego załatwienia sprawy jako czas dowolnie wykorzystany przez organ, w tym na niedopuszczalny brak działania organu. Termin z art. 35 § 3 K.p.a. nie może być oceniany w oderwaniu od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Organ ma obowiązek a nie wybór działania w okresie wyznaczonym ustawowo na załatwienie sprawy. Niedziałanie organu w tym czasie nie chroni organu przed odpowiedzialnością tylko z tego powodu, że ma ono miejsce w czasie wyznaczonym przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Taki przypadek wystąpił w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw skonfrontowanych z przebiegiem postępowania, wątpliwości Sądu nie budzi, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Wszystko to wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania, szczególne okoliczności związane z sytuacją epidemiczną i jej skutki dla biegu sprawy (ustawa COVID) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Sąd bowiem zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie przyznał Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że wobec bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, żądanie strony nie może być uwzględnione. Dla zwalczenia skargi bezczynności organu wystarczające będzie zdyscyplinowanie organu poprzez zobowiązanie do wydania aktu w zakreślonym terminie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).