II SA/Gl 914/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.IV 424/291/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Gl 590/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 22 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję Burmistrza W. z dnia 22 stycznia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie poinformowano E.Z. (dalej: "skarżąca") o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiałoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Sąd wskazał też, że wiek powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, nie może stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 7 grudnia 2021 r. skarżąca oświadczyła, że w dalszym ciągu opiekuje się chorującą na [...], leżącą i całkowicie nieświadomą matką – E.B., wykonując przez całą dobę wszystkie konieczne czynności. Nie pracuje, bo od 7 lat przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a pozostałe rodzeństwo odwiedza matkę w miarę swoich możliwości, jednakże tylko na niej spoczywa opieka. Matka nie jest wspierana finansowo, ponieważ ma swoją emeryturę oraz korzysta z odpłatnych usługi opiekuńczych w wymiarze 1 godziny tygodniowo (pomoc w zabiegach pielęgnacyjnych). Pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej, w związku pismem Burmistrza W. z dnia 20 grudnia 2021 r., wzywającym skarżącą do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt. SK 2/17, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) z art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2022 r. poz. 615, dalej: "ustawa") w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W punkcie II wyroku Trybunał orzekł utratę mocy obowiązującej tego przepisu we wskazanym wyżej zakresie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok opublikowany został w dniu 8 lipca 2019 r., a więc skutek derogacyjny wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020 r. Od tego dnia przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik skarżącej podał, że zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ulega zawieszeniu w przypadku osiągnięcia przez uprawnionego przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zaś zgodnie z ust. 8 tego artykułu renta ulega zmniejszeniu w przypadku uzyskiwania przychodów przekraczających 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wyżej wymienione kwoty od dnia 1 grudnia 2021 r. wynosiły odpowiednio 7.354,50 zł. i 3.960,20 zł. Zatem zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie uprawnień skarżącej w zakresie przychodów jakie może osiągać będąc uprawnioną do tej renty. Obie te kwoty są znacznie wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne, które w 2022 r. wynosi 2.119,00 zł. miesięcznie. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty (mimo wyeliminowania tej negatywnej przesłanki przez Trybunał Konstytucyjny) doprowadziłoby do sytuacji w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by jej dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. Burmistrz W. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 17 lutego 2022r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust.2, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu podał, że matka skarżącej jest wdową i zamieszkuje wraz z nią. Nadto, nikt w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad matką ani też nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego, jak też nie jest z tego tytułu uprawniony do świadczenia za granicą. Wyłącznie skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ I instancji zaakcentował, że wykonał obowiązki nałożone na niego wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 590/21, jednak skarżąca odmówiła zawieszenia prawa do renty pomimo prawidłowego pouczenia. Jednocześnie podkreślił, że nie znajduje w przepisach prawa przepisu, który umożliwiałby uzyskanie takiego świadczenia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, a taką osobą jest matka skarżącej. Pismem z dnia 1 marca 2022 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła rozstrzygnięciu błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w związku z art. 190 Konstytucji RP, bowiem z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.IV424/291/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 lutego 2022 r. W jej uzasadnieniu podało, że wiek, w którym powstała niepełnosprawność u matki skarżącej nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stąd też w tym zakresie organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Jednakże w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, z którego wynika, że nie zawiesi prawa do renty, gdyż stanowiłoby to naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie można osiągnąć będąc uprawnioną do renty, z tego powodu prawidłowo odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 20 maja 2022 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję, w której domagała się uchylenia obu wydanych w jej sprawie decyzji i zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy poprzez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. W uzasadnieniu skargi została powielona argumentacja zawarta w piśmie skarżącej z dnia 12 stycznia 2022r., w której jej pełnomocnik podał, że zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ulega zawieszeniu w przypadku osiągnięcia przez uprawnionego przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zaś zgodnie z ust. 8 tego artykułu renta ulega zmniejszeniu w przypadku uzyskiwania przychodów przekraczających 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wyżej wymienione kwoty od dnia 1 grudnia 2021 r. wynosiły odpowiednio 7.354,50 zł. i 3.960,20 zł. Dodatkowo, zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by skarżącej prawo do renty dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 czerwca 2022 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze zakreślone powyżej ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W tym trybie Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do zagadnienia, czy należało odmówić skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką za okres, w którym przysługiwało jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (załącznik nr 23 i 25 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozstrzygnął ten problem prawidłowo stosując odpowiednie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak również uwzględniając treść art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat "Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", publ. LEX nr 99935). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały uwzględnione wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r. akt sygn. akt II SA/Gl 590/21. Wskazania co do dalszego postępowania, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości i stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 366/20). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy określa jasno, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, stwierdzono przy tym niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2020 r, sygn. I OSK 487/20). Powyższy wybór można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika wprost z art. 9 k.p.a. Stosownie do treści art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. W takim wypadku, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Przy czym konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie, po raz kolejny, rozpatrując wniosek skarżącej organy administracji uwzględniły wskazania zawarte w przywołanym już wcześniej wyroku (por. treść pisma organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r., załącznik nr 6 akt administracyjnych oraz treść zawiadomienia z dnia 19 stycznia 2022 r., załącznik nr 3 akt administracyjnych). Organ I instancji prawidłowo poinformował o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej. Tymczasem, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. poinformował, w związku pismem organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r., wzywającym skarżącą do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty (mimo wyeliminowania tej negatywnej przesłanki przez Trybunał Konstytucyjny) doprowadziłoby do sytuacji w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by jej dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. W ocenie Sądu intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Z tego powodu nietrafne okazały się argumenty skargi. Podkreślić trzeba, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranym świadczeniem. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela argumentacji mającej przemawiać za tym, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę, względnie jak w niniejszej sprawie rentę w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia. Tego rodzaju argumentacja sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie rangi ustawowej, ale jednocześnie, pod pozorem dokonywania wykładni przepisów prawa prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.