IV SA/Wr 303/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Kinga Najdek po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. V. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1611/20 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1611/20, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 1.600 (słownie: tysiąc sześćset) złotych; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. UZASADNIENIE D. V. (dalej jako strona lub skarżącą) pismem datowanym i nadanym dnia 17 maja 2022 r., (data wpływu do tut. Sądu - 19 maja 2022 r.), złożyła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako organ lub Wojewoda) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 546/20. W skardze wniesiono o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 20.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do wydania decyzji w terminie wskazanym w wyroku, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpis skargi doręczono organowi w dniu 21 lipca 2022 r., zobowiązując go do nadesłania odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma. W odpowiedzi na skargę z dnia 1 sierpnia 2022 r. (data wpływu do tut. Sądu – 3 sierpnia 2022 r.) organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż skarżąca zarzuciła niewykonanie wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1611/20, a w tej dacie taki wyrok nie został wydany. Wojewoda podniósł także, iż po wpłynięciu w dniu 20 lipca 2021 r. wezwania do wykonania wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. wydano w dniu 26 lipca 2021 r. dyspozycję przelewu środków w łącznej kwocie 1.597,00 zł, a tym samym organ wykonał przedmiotowy wyrok w zakresie pkt IV i pkt VI. Dalej Wojewoda wskazał, iż wykonanie wyroku w zakresie pkt II, tj. poprzez załatwienie sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nie było możliwe z przyczyn proceduralnych niezależnych od organu (wezwanie pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku o szereg dokumentów oraz duża rotacja pracowników w oddziałach zajmujących się legalizacją pobytu cudzoziemców w Polsce). Podano również, iż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej zostało zakończone, decyzje wysłano pełnomocnikowi, a w dniu 6 czerwca 2022 r. skarżąca przesłała dowód opłacenia karty pobytu, co ostatecznie potwierdza jej wiedzę o zakończeniu postępowania. Zdaniem organu brak wydania aktu administracyjnego w sprawie skarżącej w okresie między wrześniem 2021 r. a majem 2022 r. nie wynikał ze złej woli pracowników organu lecz z przyczyn od nich niezależnych. Wskazano także, iż zgodnie z art. 100c ust. 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dodanym ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 tej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Wojewody w zaistniałych okolicznościach wymierzenie organowi grzywny nie spełni żadnej funkcji wskazanej w art. 154 § 1 p.p.s.a., natomiast w świetle art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi, że "organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" jest niedopuszczalne. Niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. III SAB/Wr 1611/20, tut. Sąd, w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zobowiązał Wojewodę m.in. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi sprawy doręczono Wojewodzie dnia 8 lipca 2021 r. Pismem z dnia 15 lipca 2021 r. (wpływ do organu - 20 lipiec 2021 r.) wezwano Wojewodę do wykonania wyroku Sądu. W aktach sprawy znajduje się datowana na dzień 10 maja 2022 r. decyzja w sprawie SOC-LPI.6151.1.12729.2019.MKW udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 10 maja 2024 r. (brak dowodu doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi tej decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Przywoływany powyżej art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak to niewątpliwie wynika z akt sprawy o sygn. akt III SAB/Wr 1611/20, odpis prawomocnego wyroku wydanego w tej sprawie wraz z aktami administracyjnymi sprawy, doręczony został organowi w dniu 8 lipca 2021 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, do czego Wojewoda został zobowiązany w pkt III wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a. Przepis ten w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Mając na uwadze, że w dniu 8 lipca 2021 r. organ otrzymał odpis wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1611/20 wraz ze stwierdzoną prawomocnością tego wyroku oraz akta administracyjne do tej sprawy to stwierdzić należy, że wyznaczony 30-dniowy termin upływał nie w dniu 7 sierpnia 2021 r. (sobota), lecz w myśl art. 83 § 2 za ostatni dzień terminu uważać należy dzień 9 sierpnia 2021 r. (poniedziałek). Jak wynika natomiast z akt sprawy zarejestrowanej w związku ze skargą strony na niewykonanie wyroku Wojewoda załatwił sprawę z wniosku strony z dnia 3 września 2019 r. poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopiero w dniu 10 maja 2022 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi strony, jednakże rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, iż przesłanie przez skarżącą w dniu 6 czerwca 2022 r. dowodu opłacenia karty pobytu potwierdza jej wiedzę o zakończeniu postępowania. Co do spełnienia drugiej z wymaganych przesłanek odnotować należy, że strona w odpowiedzi na wezwanie Sądu przedłożyła dowód wezwania organu do wykonania wyroku tut. Sądu pismem nadanym w dniu 15 lipca 2021 r., co zresztą nie było kwestionowane przez Wojewodę w jego odpowiedzi na skargę, gdzie podano dzień 20 lipca 2021 r. jako datę wpłynięcia do organu tego wezwania. Niewątpliwa stwierdzona bezczynność Wojewody w sprawie miała – w ocenie Sądu – charakter rażącego naruszenia prawa. W istocie bowiem, organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji po 10 miesiącach od dnia, kiedy otrzymał prawomocny wyrok zobowiązujący go do wydania aktu w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Opóźnienie wyniosło zatem 9 miesięcy, dlatego też tak długi czas oczekiwania przez stronę na wykonanie przez organ wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. uzasadnia przyjęcie, że naruszenie prawa przez Wojewodę miało w tym przypadku charakter kwalifikowany, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się w ramach skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w konsekwencji także na kwestie wymierzania w tych postępowaniach grzywien i przyznawania sum pieniężnych przez sąd administracyjny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu wspomnianego wyroku za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., Sąd w pkt II sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.600 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Zasadne w tym miejscu jest również podkreślenie, iż niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi dla Sądu podstawę do przyznania od organu na rzecz strony tego postępowania sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącej, które uzasadniały zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 800 zł. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało stronie wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wybór miejsca zamieszkania i pobytu, jak też wolność wyboru miejsca pracy. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd uwzględnił z jednej strony 10-miesięczny okres niewykonywania wyroku Sądu przez organ, zaś z drugiej strony wziął także pod rozwagę, że w związku z bezczynnością organu wyrokiem, którego niewykonanie było przedmiotem niniejszej skargi, Sąd przyznał już na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł, która pełnomocnik skarżącej błednie określił mianem odszkodowania od Skarbu Państwa (pkt IV sentencji wyroku). Sąd oddalił również skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt skoro nie tylko, że na dzień wniesienia przedmiotowej skargi decyzja uwzględniająca wniosek strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana, ale przede wszystkim z uwagi na zakres przedmiotowy skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w art. 154 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. mowa jest tylko o możliwości dodatkowego orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 205 § 2 p.p.s.a.