II GSK 915/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/18 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wglądu do akt sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 stycznia 2019 r. oddalił skargę M. K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 maja 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wglądu do akt sprawy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 18 lipca 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na G. D. S.A. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości 300.000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych w zakresie sprawozdawczości finansowej. W dniu 17 października 2017 r. do organu wpłynęło żądanie M. K. dotyczące wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją. Następnie pismem z dnia 26 października 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przystąpieniu do postępowania administracyjnego w przedmiocie powołanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o umożliwienie mu wglądu do akt sprawy. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r., Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie w sprawie umożliwienia wglądu do akt sprawy postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na G. D. S.A. Objętym skargą postanowieniem Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał w uzasadnieniu, że nałożono dwie sankcje administracyjne na podstawie dwóch norm prawa materialnego - karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1089 ze zm.; dalej jako ustawa o ofercie lub u.o.), za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę oraz karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie na członka zarządu spółki w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez spółkę. Organ wskazując na treść art. 96 ust. 3 powołanej ustawy podkreślił, że odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy może zostać nałożona dopiero w przypadku wydania decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Wobec tego postępowanie wobec spółki i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w wymienionych postępowaniach. W postępowaniu wobec emitenta stroną jest spółka (emitent), natomiast w postępowaniu wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki stronami są lub mogą być członkowie zarządów lub byli członkowie zarządów. Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie za prawidłowe uznał stanowisko organu, że stroną postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie spółka (emitent). Sąd stwierdził, że członek zarządu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ukarania spółki za naruszenie obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie nie jest stroną tego postępowania i nie może skutecznie wykazywać podstaw do przyjęcia, że posiada on interes prawny w sprawie. W postępowaniu tym Komisja nie rozstrzyga o jego prawach ani obowiązkach. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż legitymuje się on interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym wobec spółki z uwagi na zmianę jego sytuacji materialnoprawnej. Sam fakt posiadania przymiotu strony przez skarżącego w postępowaniu wobec członka zarządu spółki G. D. S.A. na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, nie konstytuuje legitymacji procesowej w postępowaniu wobec spółki prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Tym samym nie może on korzystać z uprawnień procesowych strony, w tym prawa wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). M. K., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: l. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ("ustawa o ofercie") poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe uznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego o sygnaturze [...] w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę G. D. S.A. w L. w związku z rzekomym nieprawidłowym wykonywaniem przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w ustawie o ofercie ("postępowanie w sprawie Spółki") — podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tych przepisów Sąd powinien uznać skarżącego za stronę postępowania w sprawie Spółki, a w konsekwencji uwzględnić skargę skarżącego i uchylić postanowienie Komisji z dnia 30.05.2018 r. (znak [...]); II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisu art. 105 § 1 k.p.a., polegającą na bezzasadnym oddaleniu skargi wniesionej na postanowienie KNF z dnia 30.05.2018 r. (znak [...]), utrzymujące w mocy postanowienie KNF z dnia 20.12.2017 r. (znak [...]) umarzające postępowanie w przedmiocie udzielenia wglądu w akta sprawy jako bezprzedmiotowe bez merytorycznego rozpoznania sprawy — podczas gdy WSA w Warszawie powinien uznać, że Komisja Nadzoru Finansowego błędnie umorzyła postepowanie jako bezprzedmiotowe i uchylić w całości postanowienie KNF z dnia 30.05.2018 r., albowiem Komisja Nadzoru Finansowego powinna była merytorycznie rozpoznać sprawę i uznać, że skarżący posiadał legitymację procesową; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie materiału dowodowego świadczącego o znacznym prawdopodobieństwie braku należytego uwzględnienia przez organ ocen i zaleceń sformułowanych w orzeczeniu WSA i niezobowiązanie Komisji do wydania postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy — podczas gdy WSA w Warszawie powinien zobowiązać Komisję Nadzoru Finansowego do wydania postanowienia w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa wglądu w akta postępowania w sprawie spółki, z uwagi na występowanie w sprawie okoliczności uzasadniających wydanie orzeczenia wskazującego Komisji Nadzoru Finansowego sposób rozstrzygnięcia sprawy; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art, 8 § 1, art. 9 oraz art. 73 § 1, 77 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów k.p.a., polegającą na bezzasadnym oddaleniu skargi wniesionej na postanowienie KNF z dnia 30.05.2018 r. (znak [...]), mimo prowadzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej i wbrew zasadzie informowania stron oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i postępowaniu wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu przepisów k.p.a., Skarżącemu należało przyznać prawa wglądu w akta postępowania w sprawie Spółki oraz zebrać materiał dowodowy w postaci zeznań Skarżącego. Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komisja Nadzoru Finansowego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 30 maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wglądu do akt, stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem, co uzasadniało, w ocenie WSA, oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie na podstawie art. 151 p.p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że z uwagi na sposób przedstawienia zarzutów w skardze kasacyjnej oraz ich argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadne jest ich łączne rozpoznanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji niewadliwie uznał, iż skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej nałożenia na spółkę (G. D. S.A. z siedzibą w L.) kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie i judykaturze brak jest podstaw do uznania, że skarżący miał interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art.28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyrok NSA z 14.01.2015 r sygn. akt I OSK 1751/13, wyrok NSA z 26.02.2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane). Zgodnie z treścią art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art. 15a ust. 4 i 5, art. 20, art. 24 ust. 1 i 3, art. 37 ust. 3 i 4, art. 38 ust. 4-6, art. 38a ust. 2-4, art. 38b ust. 7-9, art. 39 ust. 1-2a, art. 40, art. 41 ust. 1, 3, ust. 8 zdanie drugie i ust. 9, art. 44 ust. 1, art. 45, art. 46, art. 47 ust. 1, 3 i 5, art. 48, art. 50, art. 51a ust. 3 zdanie drugie i ust. 4, art. 52, art. 54 ust. 2 i 3, art. 56-56c w zakresie informacji poufnych i bieżących, art. 57, art. 58 ust. 1, art. 59 w zakresie informacji poufnych i bieżących, art. 62 ust. 2, 6 i 8, art. 66 i art. 70 pkt 2 i 3 Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. "W cytowanym przepisie określone zostały podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art.96 ust.1 pkt 1 u o ofercie. Jednocześnie należy wskazać na konieczność rozróżnienia między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 96 ust.1 pkt 1 u.o., a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 96 ust. 6 u.o. W obu tych postępowaniach ustawodawca wyraźnie określił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. Postępowanie względem członka zarządu prowadzone jest na podstawie art. 96 ust. 6 u.o., jest to postępowanie wtórne w stosunku do postępowania prowadzonego względem spółki na podstawie art. 96 ust. 1 u.o. i ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia naruszenia pełniła funkcję członka zarządu." (tak NSA w postanowieniu z dnia 18 września 2018 r., II GSK 1464/18; por. także wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., II GSA 1142/15). Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż nie można podzielić stanowiska skarżącego, że legitymuje się on interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym wobec spółki z uwagi na zmianę jego sytuacji materialnoprawnej. Uznanie danego podmiotu za stronę w jednym postępowaniu administracyjnym nie pociąga za sobą automatycznego uznania, iż podmiot ten ma przymiot strony w innym postępowaniu. W każdym postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zbadania legitymacji prawnej podmiotu, a stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, mającą zastosowanie w danym postępowaniu administracyjnym, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa w konkretnym postępowaniu. Sam fakt posiadania przymiotu strony przez skarżącego w postępowaniu wobec członka zarządu spółki, na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, nie konstytuuje legitymacji procesowej w postępowaniu wobec Spółki prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarżący w swoich twierdzeniach powołuje się jedynie na interes faktyczny wynikający z funkcji pełnionej przez niego w spółce. Interes faktyczny polega na tym, że określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W konsekwencji członek zarządu, jak również były członek zarządu spółki, na którą organ nałożył sankcję na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym wobec spółki. "Naturalną konsekwencją braku legitymacji podmiotowej w postępowaniu administracyjnym jest niedysponowanie przez Wnioskodawcę interesem prawnym, który pozwalałby uczestniczyć w sprawie. Tym samym nie może on korzystać z uprawnień procesowych strony, w tym prawa wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Uprawnienia zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 73 § 1-2 k.p.a. oraz zagwarantowane w rozdziale 2 przedmiotowego kodeksu są zastrzeżone wyłącznie dla strony postępowania. Tym samym w trybie wynikającym z art. 73 k.p.a. udostępnienia akt może żądać tylko strona i tylko w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie. Z uwagi na brak legitymacji podmiotowej skarżącego w postępowaniu dotyczącym spółki G. D. S.A., Komisja zasadnie umorzyła postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a." (s. 7-8 zaskarżonego wyroku WSA). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej zarówno co do zarzutów dotyczących naruszenia przez WSA prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, szczegółowo zacytowanych wyżej. Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie naruszył wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: z art. 7, art. 7a § 1, art, 8 § 1, art. 9 oraz art. 73 § 1, 77 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 § 1 k.p.a., a także art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Zatem nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji w analizowanej sprawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i 145a § 1 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjna.