I OW 93/20

SENTENCJA Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta K. a Starostą Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich I. L.i M. L. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 16 marca 2020 r. Prezydent Miasta K. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta K. a Starostą Ż. w przedmiocie poniesienia wydatków za pobyt małoletniego I. L. i M. L. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta K. stwierdził, że MOPS w K. decyzjami z [..] września 2019 r. przyznał rodzinie zastępczej Państwu D. i P. S. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci: I. L. i M. L. w rodzinie zastępczej zawodowo pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego oraz zgodnie z umową z 5 sierpnia 2019 r. wypłaca comiesięczne wynagrodzenie dla rodziny zastępczej zawodowo pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W dniach 31 grudnia 2019 r., 21 lutego 2020 r. oraz 25 lutego 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (MOPR) K. notami księgowymi zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) w Ż. o zwrot ww. wydatków, ponieważ zdaniem tut. Ośrodka właściwe do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. W/w powiat pismami z 13 stycznia 2020 r., 28 stycznia 2020 r. oraz 2 marca 2020 r. odmówił finansowania powyższych wydatków. Prezydent Miasta K. stwierdził, że małoletni są dziećmi N. i G. L., zam. w miejscowości [..]. Dzieci urodziły się podczas pobytu w/w w Wielkiej Brytanii. Matka dzieci z pomocą Ministerstwa Spraw Zagranicznych wróciła do Polski w dniu 16 marca 2019 r. i została dowieziona do Ośrodka Interwencji Kryzysowej w S. W dniu 27 marca 2019 r. odebrała dzieci z lotniska i od tej pory przebywali razem w Ośrodku. W dniu 4 marca 2019 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy wydał postanowienie o przejęciu jurysdykcji do orzekania w sprawie opiekuńczej w/w małoletnich. Następnie Sąd wszczął z urzędu postępowanie o pozbawienie rodziców władzy rodzicielskiej nad małoletnimi i na czas postępowania umieścił ich w pieczy zastępczej. Dzieci faktycznie do pieczy zastępczej nie trafiły i pozostały pod opieką matki. Postanowieniem z 7 maja 2019 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy zmienił powyższe postanowienie w ten sposób, że zwolnił małoletnich z pieczy zastępczej pod opiekę matki i ustanowił nadzór kuratora sądowego nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Z informacji uzyskanych z Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wynika, że miejscowością, w której matka chciała zamieszkać było R. (siedziba Gminy, Powiat Ż.), w której jest zameldowana, przy ul. [..]. Wójt Gminy R. przydzielił jej mieszkanie w tej miejscowości. Matka wraz z dziećmi opuściła Ośrodek w dniu 7 czerwca 2019 r. i udała się jednak do K., do których przybyła 10 czerwca 2019 r. W dniu 30 sierpnia 2019 r. zwróciła się do MOPR w K. z prośbą o umieszczenie małoletnich w rodzinie zastępczej. W dniu 5 września 2019 r. Sąd Rejonowy w K. w trybie zabezpieczenia umieścił dzieci w zawodowej rodzinie zastępczej u Państwa S., gdzie aktualnie przebywają. Matka dzieci wyjechała za granicę, gdzie przebywa do chwili obecnej. Organ podał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 i nast. ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki, o których mowa w tych przepisach. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępcze, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Zdaniem organu okoliczności sprawy wskazują, że nie można jednoznacznie ustalić miejsca zamieszkania małoletnich i ich matki, tj. nie można ustalić, gdzie przebywali z zamiarem stałego pobytu. Po powrocie z Wielkiej Brytanii matka w okresie od marca do czerwca 2019 r. przebywała w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w S. W związku z charakterem tej placówki należy uznać, że pobyt ten miał charakter tymczasowy. W czasie pobytu w Ośrodku, jak wynika z informacji dostarczonych przez GOPS w S., matka dzieci wiązała przyszłość swoją i dzieci z Gminą R. i w kwietniu 2019 r. wystąpiła do Wójta R. o przydzielenie jej mieszkania. Jak wynika z informacji GOPS, taki lokal otrzymała. Następnie w czerwcu opuściła S.. i udała się do K. Zdaniem organu okoliczności jej pobytu w tym mieście nie wskazują, że chciała tam założyć ośrodek swoich spraw życiowych. Po dwóch miesiącach pobytu w K. matka wyjechała za granicę – do Holandii, gdzie przebywa do chwili obecnej. Organ wskazał także, że nie można ustalić miejsca zamieszkania matki dzieci, a w konsekwencji również i jej dzieci. Z danych uzyskanych z rejestru PESEL wynika, że miejscem ostatniego zameldowania M. L. jest R., ul. [..], Gmina R., zaś I.L. [..], Gmina G. W związku z powyższym, właściwym do ponoszenia kosztów, o których mowa w art. 191 ust. 1 cyt. ustawy jest Powiat Ż. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ż. stwierdził, że w jego ocenie Miasto K.. może być uznane za miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a to dlatego, że w tym mieście swoje centrum życiowe miała matka małoletnich. Przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej małoletnie dzieci wraz z matką przebywały na terenie Miasta K. Matka dzieci oświadczyła w piśmie z 7 czerwca 2019 r., że będzie wynajmowała mieszkanie przy [..] w K., gdzie umowę najmu zawarła do czerwca 2020 r. Umowa została zatem zawarta na dłuższy okres celem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych matki i dzieci. Zatem w tym właśnie mieście matka dzieci posiadała centrum życiowe swoje i swoich dzieci. Konkludując, organ uznał, że właściwy w sprawie jest Prezydent Miasta K., ponieważ w pierwszej kolejności wydatki objęte wnioskiem ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Starostą Ż. jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej regulują przepisy art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust.1). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W myśl art. 191 ust. 4 ww. ustawy w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż nie doszło do powrotu dzieci z pieczy zastępczej do rodziny biologicznej. Wprawdzie postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie o pozbawienie władzy rodzicielskiej N. L. i G. L. nad ich małoletnimi dziećmi oraz na czas trwania tego postępowania postanowił umieścić dzieci w pieczy zastępczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak z akt sprawy wynika, że dzieci do pieczy zastępczej nie trafiły, a postanowieniem z dnia 7 maja 2019 r. Sąd zmienił postanowienie z 14 marca 2019 r. w ten sposób, że w trybie natychmiastowym zwolnił małoletnich z pieczy zastępczej pod opiekę matki i na czas postępowania ustanowił nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej przez matkę nad dziećmi nadzór kuratora sądowego. W tych okolicznościach celem wyznaczenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich należało uwzględnić podstawowe reguły określające właściwość organu wynikające z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wyznacznikiem właściwości organu okazało się miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, który to warunek ustanawia art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Po raz pierwszy dzieci trafiły do pieczy zastępczej w wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z dnia 5 września 2019 r., na mocy którego oddano je pod opiekę Państwa D.i P. S., zamieszkałych w K. ul. [..]. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie Cywilnym. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumieć należy miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że miejscem zamieszkania dzieci przed ich pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej było Miasto K. Po opuszczeniu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w S. matka wraz z dziećmi udała się do K. Wolę zamieszkania w tym mieście wyraziła w pisemnym oświadczeniu z 7 czerwca 2019 r. wskazując, że dobrowolnie opuszcza hostel Ośrodka Interwencji Kryzysowej w S. z zamiarem osiedlenia się wraz z dziećmi oraz partnerem w K. przy ul. [..]. Wyjaśniła, że wynajęła mieszkanie pod tym adresem na okres od 9 czerwca 2020 r. Oświadczenie matki potwierdza protokół z posiedzenia Zespołu Profilaktyki Rodzinnej z dnia 22 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że matka wraz z dziećmi od 10 czerwca 2019 r. zamieszkała w K. w wynajętym mieszkaniu przy ul. [.], które jest własnością E. D., zam. D. ul. [..], Gmina M. Lokal znajduje się w bloku, jest to lokal dwupokojowy, spełniał potrzeby mieszkaniowe rodziny. Wszystkie opłaty za czynsz, wynajem, gaz i energię były regulowane przez matkę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przebywaniu w K. N.L. towarzyszyło wyrażenie woli uczynienia z tego miasta miejsca zamieszkania. Wskazuje na to szereg obiektywnie dostrzegalnych jej zachowań takich jak opuszczenie poprzedniego miejsca pobytu, wynajęcie wraz z partnerem życiowym mieszkania i przeprowadzenie się z dziećmi do K. Decyzje te dotyczyły najważniejszych spraw w życiu człowieka, z czego należy wyprowadzić wniosek, iż w K. doszło do zogniskowania się rudymentarnych interesów życiowych N. L. oraz jej dzieci, a tym samym, że miasto to stało się miejscem ich zamieszkania. W chwili kierowania dzieci do pieczy zastępczej po raz pierwszy na wniosek matki z 30 sierpnia 2019 r. sądem właściwym w sprawie był Sąd Rejonowy w K., który postanowieniem z 5 września 2019 r. umieścił dzieci w rodzinie zastępczej Państwa D. i P. S. zamieszkałych na terenie K. Matka opuściła następnie K. i udała się do Holandii. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej po raz pierwszy matka wraz z dziećmi posiadała inne miejsce zamieszkania niż miasto K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.