II OSK 2529/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. akt VII SA/Wa 488/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z [...] stycznia 2016 r., nr [...], którą nakazano M. P. rozbiórkę opaski brzegowej w [...] o długości 27,7 m na lewym brzegu rzeki [...], poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej. Postanowieniem z [...] października 2016 r. GINB na wniosek M. P., wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] GINB odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił, że wnioskodawca powołał się na 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) wskazując na pojawienie się nowego dowodu w sprawie (otrzymany przez niego 29 czerwca 2016 r. projekt opaski brzegowej wraz z rysunkami, mapą oraz opisem zagospodarowania działki) oraz nowej okoliczności faktycznej (możliwość zalania działek sąsiednich na skutek rozbiórki przedmiotowej opaski brzegowej). GINB wyjaśnił ponadto, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Decyzją tą nakazano rozbiórkę opaski brzegowej w [...] o długości 27,7 m na lewym brzegu rzeki [...], poniżej mostu do skrzydeł jazu małej elektrowni wodnej z uwagi na niewykonanie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. GINB wyjaśnił także, że wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r. GINB wskazał następnie, że do wniosku o wznowienie postępowania dołączono dokumentację projektową opaski brzegowej sporządzoną przez G. K., posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności architektoniczno-konstrukcyjnej. Skarżący twierdził, że dokumentację tę otrzymał dopiero po 29 czerwca 2016 r. czyli po zakończeniu postępowania w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Fakt przekazania mu tej dokumentacji 29 czerwca 2016 r. potwierdził jej autor. W ocenie GINB okoliczność ta nie uzasadniała jednak uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2016 r. z powodu ujawnienia się w sprawie nowego, istotnego dowodu. W odniesieniu do art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 i 3 p.b. okolicznością mającą znaczenie prawne, tzn. okolicznością, od której zależy legalizacja obiektu budowlanego, jest przedłożenie wymaganych dokumentów, a nie ich sporządzenie. W interesie inwestora leży podjęcie odpowiednich działań, aby obowiązek ten zrealizować, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nawet jeśli dokumentacja projektowa została sporządzona w lutym 2016 r., czyli istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji, a organ o jej istnieniu nie wiedział, nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Organy nadzoru budowlanego mając świadomość istnienia takiej dokumentacji projektowej nie zwróciłyby się bowiem samodzielnie w toku postępowania legalizacyjnego do biura projektowego o jej dostarczenie. Obowiązek przedłożenia dokumentacji, czyli odebrania jej z biura projektowego i dostarczenia do organu, leżał po stronie inwestora. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. akt VII SA/Wa 488/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na ww. decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków wynikających z postanowienia WINB z [...] sierpnia 2015 r., umożliwiających legalizację samowolnie wykonanej opaski brzegowej w [...], zlokalizowanej na lewym brzegu rzeki [...]. Zdaniem Sądu GINB dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny. Właściwie stwierdził organ, że opracowanie w lutym 2016 r. szkicu obiektu, tj. opaski brzegowej składającej się z opisu zagospodarowania działki oraz mapy do celów projektowych oraz nowego projektu budowlanego nie stanowi ani nowego dowodu, ani też nowej okoliczności, która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Niewątpliwie ww. szkic obiektu powstał po dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. Fakt zaś, że materiały te istniały w dacie wydawania decyzji ostatecznej przez GINB z [...] kwietnia 2016 r., o czym nie posiadał wiedzy nie tylko organ ale i skarżący (wiedzę bowiem posiadł M. P. dopiero w dniu 29 czerwca 2016 r.) nie stanowi wypełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotną kwestią w sprawie prowadzonego postępowania legalizacyjnego było to, że wymagane dokumenty nie zostały dostarczone przez inwestora w wymaganym terminie. W skardze kasacyjnej M. P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, mimo iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 80, art. 77 ust. 1 k.p.a. bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu skarżącego, a także nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż nie zachodzi podstawa do uchylenie decyzji pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. 2.art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej polegającą na przyjęciu, iż działania podejmowane przez organy w przedmiotowej sprawie nie naruszały przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do odmiennych wniosków. W skardze kasacyjnej M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organ w toku sprawy nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego, nie zebrał w sposób całościowy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpatrzył go prawidłowo, w celu odpowiedniej subsumcji norm prawa. Nadto organ w trakcie prowadzonych czynności nie umożliwił w pełnym zakresie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co nie miał możliwości wydania prawidłowej decyzji, uwzględniającej wszystkie okoliczności sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że pomimo wezwania w postępowaniu legalizacyjnym, nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów koniecznych do zatwierdzenia legalizacji samowoli budowlanej. Powyższe nie było wynikiem jego zaniedbania i brakiem działania w tej sprawie, lecz spowodowane długim czasem oczekiwania na uzyskanie dokumentów z pracowni architektonicznej. W związku z powyższym, skarżący złożył wraz z wszystkimi wymaganymi dokumentami wniosek o wznowienie postępowania, gdyż na ich podstawie było już możliwe zalegalizowanie wybudowanego obiektu. Jednakże przedmiotowy materiał dowodowy nie został już wzięty pod uwagę w toku sprawy, pomimo, że organy w prowadzonym postępowaniu miały obowiązek zbadania całości materiału dowodowego złożonego przez stronę w toku rozpoznawanej sprawy. Jednocześnie zdaniem skarżącego w sposób zupełnie nieuzasadniony stwierdzono, że dokumentacja projektowa przedłożona przez skarżącego nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istnienie szkiców w dacie wydania decyzji jest przesłanką do wznowienia w niniejszej sprawie postępowania, biorąc pod uwagę, że szkice te nieznane były organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, lecz już istniały. Jednocześnie fakt, że strona nie mogła ich przedłożyć, wcześniej w toku sprawy nie może mieć tu zdaniem skarżącego kasacyjnie znaczenia. Gdyby organ wziął pod uwagę złożone przez skarżącego w toku wznowienia dokumenty, to wówczas doszłoby do legalizacji przedmiotowego obiektu, a co za tym idzie do wydania innej, niż wydana w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzja o nakazie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zrzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, nie stanowią nowych dowodów sprawie, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji i w konsekwencji stanowiska o braku podstaw do uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący kasacyjnie powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., argumentując, że nowym dowodem w sprawie jest dokumentacja projektowa, do przedłożenia której, skarżący kasacyjnie został wezwany w toku postępowania legalizacyjnego, a nieprzedłożenie której stanowiło podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę opaski brzegowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż dokumentacja ta mogła zostać uznana za nowy dowód, istniejący w dniu wydania decyzji, a nieznany organowi, który wydał decyzję. Przez nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć takie dowody, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o dowody istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć trzeba, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia dotyczyła nakazu rozbiórki wydanego w trybie art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 p.b. Wydanie nakazu rozbiórki wynikało z nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie 49b ust. 2 p.b. Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia nie było to, że dokumenty te istniały w dniu wydania decyzji, lecz to, że skarżący kasacyjnie w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów tych nie przedłożył. Znaczenie dla rozstrzygnięcia miało zatem przedłożenie wymaganych dokumentów, a nie ich sporządzenie. Instytucja wznowienia postępowania nie może służyć eliminacji uchybień leżących po stronie skarżącego kasacyjnie, czy też braku rzetelności osób, którym skarżący kasacyjnie zlecił wykonanie projektu. W konsekwencji trafnie ocenił Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji we wznowionym postępowaniu organ nie mógł dokonać oceny trafności decyzji rozbiórkowej w świetle przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie nowych dowodów. W sytuacji powołania we wniosku o wznowienie postępowania konkretnych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowody te muszą przejść przez wstępną fazę badania dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a następnie są poddawane ocenie w postępowaniu, gdzie organ wyjaśnia, na podstawie tych konkretnych dowodów, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, a jeżeli tak to, przechodzi do fazy rozpatrywania istoty sprawy (art. 149 § 1 k.p.a.). Następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a), co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.