I OSK 2042/21

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 13/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 20 listopada 2020 r. nr KO.411.1295.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 13/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 20 listopada 2020 r. nr KO.411.1295.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 17 lipca 2020 r. odmawiającą skarżącemu [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną [...] (gdyż skarżący miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.), i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną [...] od dnia 1 listopada 2020 r. na stałe, w kwocie 1830 zł miesięcznie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i wskazał, że na mężu [...] ciąży obowiązek alimentacyjny wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych oraz, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) nie dotyczy małżonka starającego się o świadczenie pielęgnacyjne, lecz innych krewnych. SKO wskazało, że również druga wskazana przez organ I instancji przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia tj. okoliczność przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na dzień orzekania przez SKO, nie jest już aktualna, gdyż decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem 31 października 2020 r. wygasła na skutek jej wykonania. W związku z tym, iż skarżący na dzień wydania decyzji przez SKO nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego, należało przyznać skarżącemu świadczenie od dnia spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. do dnia 1 listopada 2020 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł [...], nie zgadzający się jedynie z datą początkową przyznanego świadczenia. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy decyzją reformatoryjną przyznał świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 listopada 2020 r., gdyż skarżący dopiero od tego momentu spełnił przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2019 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, aż do dnia wykonania decyzji z dnia 21 października 2019 r., istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestia daty początkowej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego widzianej przez pryzmat wyboru skarżącego do konkretnego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił [...], mąż niepełnosprawnej [...]. [...] legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 3 kwietnia 2014 r. przy czym niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Z akt sprawy wynika również, że [...] decyzją z dnia 21 października 2019 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W myśl zaś art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub, 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Kluczowym stwierdzeniem podlegającym analizie jest tu zatem "wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". Zwrot ten należy rozumieć jako dokumenty nie zawierające braków, ani przesłanek negatywnych. Wskazać trzeba, że prawo do świadczenia rodzinnego nie może zostać przyznane na okres wcześniejszy od daty, w której spełnione zostały przesłanki, od których ustawa uzależnia prawo do świadczenia. Wykładnia art. 24 ust. 2 ustawy wymaga uwzględniania treści art. 17 u.ś.r. Przepisy te wzajemnie się bowiem przenikają uzupełniając systemowe rozumienie ustawy. Z treści wskazanych przepisów wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w wypadku łącznego spełnienia ustawowo określonych przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. Przesłanki podmiotowe to te, które dotyczą osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 i 1a) oraz osoby wymagającej opieki, w tym posiadania przez nią wymaganego prawem orzeczenia potwierdzającego określony stopień niepełnosprawności i konieczność korzystania z opieki, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą m.in. - wymogu rezygnacji z zatrudnienia, sprawowania odpowiedniej, wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną, ewentualnego posiadania prawa do innych świadczeń (art. 17 ust. 5). Organ administracyjny prowadzący postępowanie z wniosku ma obowiązek zbadania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, dopiero kumulatywne ich spełnienie daje podstawę do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przyznane począwszy od daty, w której nastąpiło łączne spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., II SA/Po 477/22, LEX 3406438). Co do zasady nie jest bowiem możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku dla opiekunów i świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., jednak pobieranie świadczenia w związku z wcześniej ustalonym prawem do zasiłku dla opiekunów nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie, wygaśnięcie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 280/22, LEX 3382510). Z akt sprawy wynika, że przyznane skarżącemu decyzją z dnia 21 października 2019 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną [...] w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. - z dniem 31 października 2020 r. wygasło. Tym samym, z dniem wygaśnięcia ww. decyzji ustała przesłanka negatywna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Konkludując, skoro skarżący miał przyznane prawo do zasiłku specjalnego to nie mógł jednocześnie otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego na ten sam okres. Z powyższego wynika, że za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący dokonał wyboru którego świadczenia się domaga, wobec faktu pobierania - na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - specjalnego zasiłku opiekuńczego. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej skupia się również na terminie związanym z datą orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności, której jednak nikt w sprawie nie podważa. W sprawie nie jest bowiem sporny stopień niepełnosprawności żony skarżącego, ani data wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Nie ona była bowiem przedmiotem kontroli decyzji obu instancji i Sądu Wojewódzkiego, a data złożenia wniosku w świetle zbiegu dwóch świadczeń – już przyznanego i tego, o które skarżący się ubiega. Jednocześnie, za nieprawidłowo zinterpretowany należy uznać przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, którego stanowisko w pełni popiera skład orzekający w sprawie niniejszej – a z którego wynika, że na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest bowiem w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. Zgodzić się zatem trzeba z przedstawioną przez Sąd I instancji wnikliwą i przekonywującą argumentacją, że skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie spełniał przesłanek do jego przyznania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.