II GSK 364/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 721/07 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. T. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 października 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA/Sz 721/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę R. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2007 roku numer [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 roku R. T. wystąpił do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku numer [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał R. T. płatność o łącznej wysokości 5412,96 złotych. W dniu [...] kwietnia 2005 roku w wyniku niezapowiedzianej kontroli stwierdzono, że działka rolna zgłoszona w deklaracji przez skarżącego stanowiła nieużytek i nie kwalifikowała się do objęcia płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania. Organ na dowód nieprawidłowości wykonał fotografie, dokumentujące brak deklarowanej uprawy gorczycy oraz stwierdził, że grunt jest w złej kulturze rolnej ze śladami wypalenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 roku numer [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku numer [...], o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku numer [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. uchylił decyzję numer [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku oraz odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Choszczeńskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 roku Nr [...], na mocy której organ uchylił dotychczasową decyzję i odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że kontrola została przeprowadzona w celu potwierdzenia prawdziwości danych wskazanych przez skarżącego we wniosku. Organ wyjaśnił, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, albowiem powinny być przeprowadzone w taki sposób, aby zapewnić skuteczną weryfikację informacji podanych we wniosku ze stanem faktycznym, w związku z powyższym nie powiadomiono skarżącego o przeprowadzonej kontroli. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca zadeklarował, iż dane wskazane we wniosku są prawdziwe oraz oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wiedział zatem, że może być przeprowadzona kontrola, a w razie stwierdzenia nieprawidłowych danych, organ odmówi płatności na dany rok. Organ drugiej instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż płatność przyznawana jest na podstawie powierzchni gruntów rolnych i obszarów zadeklarowanych. W świetle obowiązujących przepisów, na podstawie państwowego zasobu ewidencji gruntów i budynków jako źródła danych za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, na której położona jest działka rolna. W wyniku porównania szkicu polowego przedstawionego przez stronę z mapą ewidencyjną Agencji, organ stwierdził, że są to dwie różne działki, co świadczy o tym, że dane wskazane we wniosku nie są zgodne z rzeczywistością. Organ podkreślił, że tym samym R. T. nie wywiązał się z obowiązku zadeklarowania powierzchni zgodnej ze stanem faktycznym, dane we wniosku muszą umożliwić identyfikację działek rolnych w celu ich zlokalizowania i dokonania pomiarów. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia wszystkich dowodów, organ uznał, iż wprawdzie dowodem może być wszystko, co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, to dowodem bezpośrednim i rzetelnie sporządzonym jest protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Odnośnie zarzutu braku rzetelności przeprowadzonej kontroli, organ dowodził, iż została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. W skardze na powyższą decyzję R. T. wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że nie powiadomiono go o kontroli, którą przeprowadzono w nieprawidłowy sposób. Zdaniem skarżącego, gdyby mógł uczestniczyć w kontroli na miejscu, bezzwłocznie wyjaśniłby sprawę, a jego obecność w żaden sposób nie zagroziłaby celowi kontroli. Podkreślił, iż nie obawiał się kontroli, o czym świadczy fakt, iż osobiście żądał jej powtórzenia. Odnosząc się do braku rzetelności i prawidłowości kontroli, podniósł, iż nie wpisano do protokołu, że działka A przecina się z działką ewidencyjną nr 2 w ten sposób, że powstał pewien wspólny dla obu działek obszar uprawy, nie podano także wielkości tej powierzchni działek. Zarzucił również, iż nie załączono zdjęć działek, na których uwidoczniono, że działka A pokrywa się z działką ewidencyjną nr 2. Skarżący podniósł również, iż nie został wezwany do złożenia wyjaśnień, organ odwoławczy nie odniósł się do opinii wydanej przez biegłego sądowego do spraw rolnictwa oraz podważono zeznania świadków. R. T. wskazał, że wniosek został wypełniony zgodnie z dołączoną do niego instrukcją, w której nie określono, że działka rolna ma odpowiadać działce ewidencyjnej. Skarżący dodał, że w protokole z kontroli, w którym podano, że zadeklarowana działka rolna stanowiła nieużytek, przedmiotem rozpoznawania była działka ewidencyjna, a nie rolna - zgłoszona przez stronę. Poddał w wątpliwość możliwość potwierdzenia w 2005 roku tego, czy w 2004 roku na działce uprawiana była gorczyca, skoro w kwietniu 2005 roku, tj. wtedy, gdy przeprowadzono kontrolę, na tej działce rolnej rósł jęczmień, zasiany na niej jesienią 2004 roku. Skarżący stwierdził, iż deklarowana działka rolna spełniała wszystkie warunki wymagane dla przyznania dopłat w 2004 roku, w tym obowiązek obsiania jej gorczycą. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne oraz wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 24 października 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA/Sz 721/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę R. T. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2007 roku numer [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga z braku podstaw do uwzględnienia podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej R. T. zaskarżył wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE numer 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku, ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady EWG numer 3508/92 jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a., tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, żądanych przez skarżącego ani wyjaśnienia wskazanych przez skarżącego okoliczności w piśmie z dnia [...] listopada 2005 roku, kierowanych do Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. o prowadzonym postępowaniu karnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy i w ten sposób weryfikuje jego prawidłowość. Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowany pogląd ( akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), z którego wynika, że przepis art.113 § 1 p.p.s.a. ma charakter "porządkowy", upoważniający przewodniczącego składu orzekającego do zamknięcia rozprawy, w sytuacji, gdy Sąd uzna, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Podkreśla się także, że naruszenie wymienionej wyżej normy prawnej mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby przewodniczący bądź to nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, bądź to wtedy gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2 p.p.s.a. a więc np. nie wskazano dowodu koniecznego do przeprowadzenia a powołano się na tę podstawę prawną do wydania zarządzenia ( vide wyrok NSA z 1.02.2006 r. I OSK 723/05 niepublikowany, wyrok NSA z 11.04.2006 r. II FSK 513/05 niepublikowany, wyrok NSA z 17.10.2006 r. II FSK 56/06 niepublikowany). W tym miejscu należy także przypomnieć, że stosownie do treści art.106 § 3 p.p.s.a. przed sądem administracyjnym jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, i to zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Oznacza to, że nie jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym w oparciu o inne niż wyżej wymienione środki dowodowe. Natomiast z akt sprawy nie wynika (w tym także z protokołu rozprawy) aby w postępowaniu przed Sądem I instancji, którakolwiek ze stron składała wnioski o uzupełnienie materiału dowodowego. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.113 § 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt.1 to wskazać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia art.32 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) numer 2419/2001 z 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, w tym, iż błędnie organy administracji publicznej zastosowały wskazany przepis prawa, jako materialnoprawną podstawę decyzji. Skoro powołany wyżej przepis art.174 pkt.1 p.p.s.a. wskazuje, iż naruszenie prawa materialnego może nastąpić jedynie na skutek jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, to opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej mieści się wyłącznie w drugiej z wymienionych form naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć więc należy, że w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu to tzw. błąd w subsumcji, wyrażający się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej ( vide Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Warszawa 2006 s 367, postanowienie NSA z 15.07.2005 r II OSK 350/05 niepublikowany). W tym miejscu należy podkreślić, że skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a., okazał się bezzasadny, to tym samym nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. W istocie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego opiera się na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych w sprawie i wyprowadzeniu z nich własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie może skutecznie zgłaszać zarzutu naruszenia prawa materialnego w oparciu o odmienną ocenę dowodów, a tym samym odmienne ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniany próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż taka próba mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej ( vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CKN 256/01, niepublikowane). W związku z powyższym należy uznać, że opisany wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny, ponieważ strona skarżąca nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut błędnego zastosowania normy prawnej, jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto to rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, iż istniały podstawy do zastosowania przez organy administracji publicznej normy art.32 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) numer 2419/2001 z 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, a tym samym trafnie przyjął, że istniały podstawy do odmowy przyznania R. T. płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt.1 w związku z § 14 ust.2 pkt.2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. 163/02, poz.1349 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.