VII SAB/Wa 275/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku S. S. z dnia [...] grudnia 2018 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje skarżącemu S. S. od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc), V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. S. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") w sprawie o znaku [...] dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r. – dalej: "rozporządzenie nr 261/2004"). Z akt sprawy wynika, że pismem z [...]grudnia 2018 r. (data prezentaty i opatrzenia wniosku przez skarżącego) skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezesa ULC skargę na naruszenie przez przewoźnika [...] (dalej: "przewoźnik") przepisów rozporządzenia w związku z lotem z [...]października 2018 r. o nr [...]na trasie [...]– [...]. Prezes ULC w dniu [...]lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia. W dniu [...] marca 2020 r. przewoźnik złożył pisemne wyjaśnienia w sprawie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezesa ULC na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie. Prezes ULC w dniu [...]lipca 2020 r. zwrócił się do [...] o opinię w sprawie i w tym samym dniu zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i wyznaczeniu terminu jej załatwienia do [...]sierpnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020r. (data prezentaty punktu Obsługi Klienta i Kancelarii) skarżący złożył skargę na bezczynność organu w załatwieniu sprawy o znaku [...], domagając się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 10.736,68 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie, którą stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia w odniesieniu do skarżącego, zatem w sprawie nie miała miejsca bezczynność organu. Dalej stwierdził, że w okresie od [...]marca do [...]maja 2020 r. na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej był ogłoszony stan epidemii COVID-19, co stanowiło okoliczność bez precedensu i skutkowało tymczasowym utrudnieniem wykonywania przez pracowników organu obowiązków. Organ podał ponadto, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło w 2018 r. ponad 17000 spraw, natomiast w 2019 r. – 9000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r.). Na chwilę obecną jest w Komisji ok. 10600 spraw w toku rozpatrywanych przez 14 pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga została uznana za zasadną albowiem do załatwienia sprawy w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej doszło już po złożeniu skargi do sądu i z naruszeniem terminów załatwienia sprawy określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem skarżący pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skierował do Prezesa ULC ponaglenie. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Oceniając, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi pasażera w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z [...]października 2018 r. o nr [...]na trasie [...] – [...] należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stan bezczynności jest sytuacją niezałatwienia sprawy w ww. terminach. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes ULC, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi, ta zaś skarga pasażera związana z powyższym lotem wpłynęła do organu w dniu [...]grudnia 2018 r. W dniu [...]sierpnia 2020 r. organ wydał decyzję załatwiającą sprawę –stwierdzającą brak naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004 w odniesieniu do skarżącego. Jeśli sprawa nie została załatwiona do dnia wyrokowania, sąd jest zobligowany zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli na datę wyrokowania organ wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu, to wówczas brak jest podstaw do wydania wyroku zobowiązującego do dokonania żądanej czynności. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Prezesa ULC w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzji w sprawie, to tym samym brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w tym przedmiocie. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z [...] lutego 2020 r. o wszczęciu postępowania, wyjaśnienia przewoźnika z [...] marca 2020 r. oraz zawiadomienie z [...] lipca 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego i przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. W międzyczasie organ w ramach własnych struktur uzyskał informacje dotyczące warunków atmosferycznych panujących na lotnisku w [...]w dniu [...]października 2018 r.( pismo z [...]lipca 2020 r.). W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała dziewiętnastomiesięczna bezczynność (trwająca od [...]stycznia 2019 r. do [...]sierpnia 2020 r.). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność – nosi cechy rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wydał po upływie czternastu miesięcy od daty wpływu wniosku skarżącego. Po wszczęciu postępowania organ poza uzyskaniem informacji od przewoźnika w dniu [...] marca 2020 r., nie gromadził żadnego materiału dowodowego, który uzasadniałby zwłokę w podejmowaniu czynności. Przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Sąd podkreśla, że nawet nieuwzględnienie - przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności - okresu od dnia [...]marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do [...]maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu) nie miałoby żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem stan epidemii wprowadzono piętnaście miesięcy po złożeniu wniosku przez skarżącego. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po złożeniu wniosku w dniu [...] grudnia 2018r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności te skutkują przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd miał możliwość nałożenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Drugie z tych rozwiązań było, zdaniem Sądu, bardziej adekwatne do stanu faktycznego sprawy. Instytucja sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że podstawowym jej celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznana kwota pieniężna (1000 zł) stanowi dla organu represję za bezczynność, zaś dla skarżącego jest rekompensatą za konieczność, niczym nieuzasadnionego, wyczekiwania na załatwienie jego wniosku. Należy wskazać, że przyznana kwota oscyluje w dolnej granicy jej możliwej wysokości, ponieważ w skardze nie uzasadniono jakie straty moralne (czy też innego rodzaju) poniósł skarżący wskutek wyczekiwania na załatwienie jego wniosku przez Prezesa ULC. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.