I OSK 2381/21

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w I. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. oddalił skargę Fundacji [...] "[...]" w I. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Minister) z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 213r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo dokonania przez organy administracyjne nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, iż prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas, gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na takie wnioski; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, prowadząc postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady przekonywania, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co zostało bezkrytycznie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji; 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku wadliwego wykonania kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych, pomimo naruszenia przez organ II Instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2021 r, w sprawie za sygn. akt I SA/Wa 1034/20 w całości i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji uznały, że Skarżąca prowadziła bez zezwolenia wymaganego zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W konsekwencji nałożyły na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 (dwadzieścia tysięcy) złotych. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organy obu instancji i oddalił skargę. Skarga kasacyjna wniesiona przez Skarżącą nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie niewłaściwej kontroli działalności organów na skutek zaakceptowania nieprawidłowej oceny stanu faktycznego. Stawiając powyższy zarzut Skarżąca przywołała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Przywołany przez Skarżącą art. 7 k.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszystkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a wskazuje elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącej uchybienie Sądu polegało na zaakceptowaniu dokonanej przez organy oceny zeznań K.K. - Prezesa Fundacji. Zgodnie z oceną dokonaną przez organy i podzieloną przez Sąd pierwszej instancji, świadczenie opieki w dzień i w nocy oznacza całodobowe świadczenie usług. Podobnie w ocenie Skarżącej, z faktu zatrudniania pracowników w równoważny systemie pracy po 12 godzin na dobę nie można wywodzić wniosku o całodobowym świadczeniu opieki. Skarżąca nie podzieliła również stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że skoro osoby przebywające w placówce są niepełnosprawne, poruszają się na wózkach i są osobami leżący, to wymagają one całodobowej opieki. Biorąc pod uwagę sposób sprecyzowania zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła na czym polegać miało zaniechanie przeprowadzenia przez organy wszystkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca nie wskazała również, czy w sprawie nie uwzględniono słusznego interesu obywateli, czy też interesu społecznego, jak rozumieć należy te pojęcia w stanie faktycznym sprawy i na czym polegało naruszenie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Skarżąca w odmienny sposób niż organy i Sąd ocenia przeprowadzone w sprawie dowodowy. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że organy administracji przy rozpatrywaniu materiału dowodowego i czynieniu na jego podstawie ustaleń faktycznych zobowiązane są do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji kontrolując ustalenia faktyczne poczynione przez organy oraz akceptując je wyjaśnił, że pogląd, iż świadczenie usług w dzień i w nocy nie stanowi opieki całodobowej sprzeczne jest z zasadami logiki. Sąd Wojewódzki uwzględnił pozostałe dowody przeprowadzone w sprawie, w tym pominięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w szczególności dokumentację przekazaną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I., z której wynika, że pracownicy Skarżącej pracują całodobowo. Sąd wziął pod uwagę również informację dotycząc zawierania z pensjonariuszami dwóch odrębnych umów – wynajmu lokali i świadczenia usług w warunkach domowych jak również wskazał na czynności podejmowane przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały do utrudnienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na znajdujący się w aktach sprawy protokół zeznań R. R., z których wynika, że było dla niego oczywiste, iż jego powinowaty (teść) przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Tezie o wynajmowaniu lokali i zapewnianiu opieki innej niż całodobowa przeczy również sam sposób zagospodarownia budynku. Jak wynika z akt sprawy, w poszczególnych pokojach znajdowało się od 3 do 6 łóżek. W budynku przebywały osoby starsze i schorowane, co potwierdzają zeznania opiekującego się częścią pensjonariuszy lekarza, D. S. Uwzględnić należy również informację o ilości wyjazdów pogotowia do domu przy ul. M.[...] oraz o ilości zgonów w poszczególnych latach. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że właśnie przyjęcie tezy stawianej przez Skarżącą oznaczałoby naruszenie przepisów postępowania. Proponowana przez nią ocena zeznań K. K. jest sprzeczna z zasadami logiki, podobnie jak dążenie do wykazania, że co prawda pracownicy pracują w równoważnym systemie pracy ale nie oznacza to całodobowej opieki nad pensjonariuszami. To Skarżąca dąży do dokonania ustaleń faktycznych na podstawie jedynie dwóch dowodów, z których wyprowadza nielogiczne wnioski oraz przy pominięciu pozostałych, zgromadzonych w sprawie dowodów i wszystkich okoliczności sprawy. Drugi z zarzutów objętych petitum skargi kasacyjnej dotyczy tych samych przepisów, co objęte pierwszym zarzutem. Dodatkowo Skarżąca zarzuca w nim Sądowi niedostrzeżenie naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Podobnie jednak w przypadku zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, nie wskazała konkretnie na czym polegać miałoby naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poza nieuwzględnieniem wniesionej przez nią skargi. Sąd kasacyjny podkreśla, że samo subiektywne przekonanie strony o słuszności swojego stanowiska nie oznacza jeszcze, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, akceptujące ustalenia i ich ocenę prawną dokonane przez organy jest wadliwe. Skoro Skarżąca w ramach skargi kasacyjnej nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, za niezasadny uznać należało zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy – prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dokonał kontroli zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola upoważniała go do oddalenia skargi jako niezasadnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.